专业解读

2020年3月12日，国务院在中国政府网发布《关于授权和委托用地审批权的决定》（以下简称《决定》）。该《决定》是继新修订的《中华人民共和国土地管理法》实施以来又一重磅的文件，可谓一石激起千层浪。国务院通过“授权”和“委托”方式，把“农用地转为建设用地”、“土地征收”的权限下放给各自治区、直辖市和省人民政府。本文将对《决定》的具体内容进行解读。

国务院

关于授权和委托用地审批权的决定

国发〔2020〕4号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

为贯彻落实党的十九届四中全会和中央经济工作会议精神，根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，在严格保护耕地、节约集约用地的前提下，进一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，赋予省级人民政府更大用地自主权，现决定如下：

一、将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。自本决定发布之日起，按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定，对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第四款规定，对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。

二、试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。自本决定发布之日起，对《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第二款规定的永久基本农田转为建设用地审批事项，以及第四十六条第一款规定的永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的土地征收审批事项，国务院委托部分试点省、自治区、直辖市人民政府批准。首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年，具体实施方案由试点省份人民政府制订并报自然资源部备案。国务院将建立健全省级人民政府用地审批工作评价机制，根据各省、自治区、直辖市的土地管理水平综合评估结果，对试点省份进行动态调整，对连续排名靠后或考核不合格的试点省份，国务院将收回委托。

三、有关要求。各省、自治区、直辖市人民政府要按照法律、行政法规和有关政策规定，严格审查把关，特别要严格审查涉及占用永久基本农田、生态保护红线、自然保护区的用地，切实保护耕地，节约集约用地，盘活存量土地，维护被征地农民合法权益，确保相关用地审批权“放得下、接得住、管得好”。各省、自治区、直辖市人民政府不得将承接的用地审批权进一步授权或委托。

自然资源部要加强对各省、自治区、直辖市人民政府用地审批工作的指导和服务，明确审批要求和标准，切实提高审批质量和效率；要采取“双随机、一公开”等方式，加强对用地审批情况的监督检查，发现违规问题及时督促纠正，重大问题及时向国务院报告。

国务院

2020年3月1日

一、永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批权——授权给各省、自治区、直辖市人民政府

（一）授权内容

《决定》第一条“将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。自本决定发布之日起，按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定，对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第四款规定，对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。”

（二）法律解读

① 授权的主体、被授权的主体，授权的期限

《决定》明确了授权的主体为国务院，被授权的主体为省、自治区、直辖市人民政府。省级以下的各级人民政府非被授权主体，不具备农用地转为建设用地的审批权。《决定》并未明确授权的期限，在国务院收回权力之前各省、自治区、直辖市人民政府均有权审批。

② 授权的范围

（1）国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项；

（2）行政行为的授权需要有相关法律、法规作为依据，《决定》所依据的是《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款、第四款，具体内容如下：

在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。

在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。

我国土地利用总体规划实行分级审批，其中国务院审批的土地利用总体规划确定的城市包括省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市。国务院指定的城市如珠海、汕头、厦门市等非省会所在地的城市且人口未超过100万。

综上，《决定》中国务院授权给各省级人民政府的审批权包括（1）直辖市、省会城市、人口在100万以上的城市、国务院指定的城市在土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转用的审批权；（2）土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转用的审批权。除此之外，省、自治区、直辖市人民政府在履行审批权时不得超越授权的范围。

③ 被授权人民政府行使权利的界线

《中华人民共和国土地管理法》第二十三条明确规定建设用地实行总量控制。国务院通过《决定》将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的审批权下放给了各省、自治区、直辖市人民政府，但是仍保留着省、自治区、直辖市、省会城市、较大城市土地利用总体规划和土地利用年度计划的审批权。如果《决定》仅将土地利用总体规划确定的城市的审批事项授权给省级人民政府，省级人民政府在行使上述授权的审批权时，仍需遵守在经国务院审批的土地利用年度计划范围内、在经国务院审批的土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内的双重限制。

二、永久基本农田转为建设用地和土地征收审批权——委托给试点省、自治区、直辖市人民政府

（一）委托内容

《决定》第二条“试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。自本决定发布之日起，对《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第二款规定的永久基本农田转为建设用地审批事项，以及第四十六条第一款规定的永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的土地征收审批事项，国务院委托部分试点省、自治区、直辖市人民政府批准。首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年，具体实施方案由试点省份人民政府制订并报自然资源部备案。国务院将建立健全省级人民政府用地审批工作评价机制，根据各省、自治区、直辖市的土地管理水平综合评估结果，对试点省份进行动态调整，对连续排名靠后或考核不合格的试点省份，国务院将收回委托。”

（二）法律解读

① 委托主体、受托主体和委托期限

《决定》明确了委托主体是国务院、受托主体为首批试点省份人民政府，包括四个直辖市（北京、天津、上海、重庆），四个省份（江苏、浙江、安徽、广东），首批试点的省基本属于经济发展较快、用地矛盾比较突出的地区。《决定》的委托期限暂定为1年。

② 委托的事项

委托的事项有两项：一是永久基本农田转为建设用地的审批权；二是永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的土地征收审批权。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十六条明确规定上述土地的审批权主体为国务院，但是并未规定国务院可将上述审批权对外授权。根据“ 法无授权不可为“的原则，国务院不能将权力授予其他机关，因此，对于试点省份，《决定》通过“委托”的方式将上述审批权委托给试点省份人民政府行使。

③ 委托后征地审批权和农用地转用审批权的划分

农用地转为建设用地也伴随着土地的征收，但是在农用地转为建设用地的审批权及征地的审批权其权力来源不同，具体如下表：

（1）征地审批机关

（2）农用地转建设用地审批机关

三、小结

《决定》的出台并非国家对建设用地管控放松，国家对土地的管控仍然比较严格，尤其涉及永久基本农田的事宜。从《决定》的内容可知，审批权限的下放只是减少了审批的环节，有利于提高用地审批的效率，对我国房地产的发展也是一项利好政策，近两年房地产市场发展处于平稳徘徊期，相信《决定》的出台能够给房地产市场注入了新的动力，进一步推进我国城镇化的进程。