专业解读

近日，《深圳经济特区个人破产条例（征求意见稿）》向社会公布。该条例的核心是建立个人破产制度，因生产经营、生活消费导致资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的自然人，在符合一定条件的情况下可以申请破产。

个人破产制度在深圳“破冰”，意味着深圳将率先在全国建立个人破产制度，再次迈出具有改革意义的步伐。个人破产有利于债务人“新生”，保障其最低生活需求财产，并有机会重新恢复生产经营。但债务人的信用考核，债务人的财产查询、识别等则是个人破产制度适用中面临的挑战。

一、个人破产制度的适用和《个人破产条例（征求意见稿）》的内容

从国外破产制度发展历程来看，破产制度的基础和源头是个人破产制度，世界上一些市场经济发展比较成熟的国家如英国、美国、德国等国家都制定了个人破产方面的法律法规。因此，从建立个人破产制度入手，完善我国破产制度，有利于实现市场主体退出规则制度与国际接轨，构建完整的现代破产制度和市场退出制度，营造稳定、公平、透明、可预期的国际一流法治化营商环境。

但“破产是为拯救讲诚信而不幸的人设立的”，所以个人破产制度更为重要的是对诚信而暂时经营失败的市场主体的拯救，通过破产制度合法免除债务人的清偿义务，给予他们重新出发的机会，更好地保护市场经济诚信主体的生存权和发展权。因此，个人破产制度并不是“老赖”的避风港，而是通过一套完善的体制和制度，约束不诚信的债务人，同时给与诚信债务人重生的机会。《个人破产条例（征求意见稿）》中多处体现了这样的立法理念，其共分为十三章，内容包括总则、申请与受理、管理人、债务人财产等，在申请破产条件、破产免责和考察期、豁免财产制度、避免恶意逃债等方面均作出了条款设计。

1、个人破产的申请条件

《个人破产条例（征求意见稿）》第二条适用范围规定，“在深圳经济特区居住，且参加深圳社会保险连续满三年的自然人，因生产经营、生活消费导致资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，依照本条例进行破产清算或者和解。”故对于债务人来说，身份属性上需要满足在深圳社区居住并参加社会保险连续满三年；债务的属性则限定在因生产经营、生活消费而导致的资不抵债，若是违法经营或奢侈消费则不能适用。

第二条第二款规定：“当债务人不能清偿到期债务时，单独或者共同对债务人持有五十万元以上到期债权的债权人，可以向人民法院申请对债务人进行破产清算。”故对于债权人来说，单独或共同持有债务人五十万元以上到期债务的，可以向法院申请对债务人进行破产清算。

2、避免债务人恶意逃避债务的规定

第一，对于具有欺诈行为的债务人，《个人破产条例（征求意见稿）》不允许其适用破产免责规则，同时还要追究其法律责任；

第二，只有债务人如实申报财产，遵循诚实信用原则，主动移交财产并配合处置，履行应尽义务、遵守相关行为限制，才有可能获得剩余债务的免除；

第三，免责考察期为3-5年，在此期间内对债务人的相关行为有诸多限制；

第四，个人破产的相关信息会及时推送公共信用信息系统，有关单位、个人可以依法查询；

第五，在免责考察期内，债务人主动清偿剩余债务并达到一定比例的，可以提前结束免责考察期，解除相关行为限制。

3、进入破产程序后债务人的行为限制

对于债务人的限制包含限制消费和限制职业两方面。限制消费基本延续了《最高人民法院关于限制被执行人高消费的若干规定》的相关内容，限制职业是要求债务人在免责考察期内不得担任上市公司、非上市公众公司和金融机构的董事、监事和高级管理人员职务，不得从事法律、行政法规禁止从事的职业。

4、债务人可予豁免财产的规定

豁免财产即为债务人可以保留的财产，不用该财产清偿债务。豁免财产制度是个人破产制度特有的制度之一。《个人破产条例（征求意见稿）》第四十六条第一款规定：“下列财产属于豁免财产：

（一）债务人及其所扶养人生活、医疗、学习的必需品和合理生活费用；

（二）为职业发展需要必须保留的物品或者合理费用；

（三）对债务人有特殊纪念意义的物品；

（四）勋章或者其他表彰荣誉物品；

（五）没有现金价值的人身保险；

（六）专属于债务人的人身损害赔偿金、社会保险金以及最低生活保障金等；

（七）依照其他法律、法规或者基于公序良俗不应当用于清偿债务的财产。”

同时，出于公平考虑，设定了第二款，对豁免财产范围做了反向限制，即“前款规定的财产，价值较大、不用于清偿债务明显违反公平原则的，不认定为豁免财产”。

5、债务人破产免责的程序设计

破产免责是债务人申请破产最终希望达到的效果。《个人破产条例（征求意见稿）》设计了破产免责的程序：第一，必须由破产人提出免责申请，明确其意思表示；第二，由管理人对破产人是否存在不能免除的债务以及不能免责的情形进行调查，征询债权人和破产事务管理部门意见，并向人民法院出具书面报告，人民法院根据债务人申请和管理人报告，裁定是否免除剩余债务，并同时作出解除对破产人行为限制的决定；第三，债权人可以对免责裁定申请复议，更好地维护债权人的程序权利。

因此综合来看，《个人破产条例（征求意见稿）》基本全面规范了个人破产程序，通过科学合理的制度设计，依法清理债权债务关系，尽可能规避债务人利用制度逃避债务的恶意行为。

二、个人破产制度出台的价值和优势

实际上，在2018年10月31日，最高人民法院咨询委员会副主任杜万华就曾指出，从维护我国企业法人有限责任制度的科学性考虑，从有效推动以自然人为特征的市场主体制度的完善入手，从彻底解决执行难的角度出发，从维护我国婚姻家庭制度的稳定性着想，我国都应当建立个人破产制度。因此，个人破产制度的建立有其立法基础、社会需求和实施价值。

1、个人破产制度落地的背景

从2019年7月，13部委联合发布的《《加快完善市场主体退出制度改革方案》到今年发布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，多份中央文件都表明个人破产立法亟待推出。

同时，2019年我国个人住房贷款与消费贷款同比增速均在16%以上，远高于整体11-12%的贷款增速，2020年我国居民部门杠杆率已升至57.70%，是2009年的3倍以上，远高于新兴市场的43.10%。从数据上看，我国居民家庭债务风险较高，而商业银行近年来非住房类零售贷款质量已有恶化倾向，因此，建立常态化的全面市场退出机制，有助于从根本上打破刚性兑信仰。

而个人破产制度优先在深圳建立与深圳的实际需求有关。在深圳，除个体经营者以外，大量自然人以个人名义直接参与到商事活动中，还有大量自我雇佣的商事主体以微商、电商、自由职业者等形式存在。这部分商事主体一旦遭遇市场风险，需要以个人名义负担无限债务责任，不能获得与企业同等的破产保护，无法实现从市场的退出和再生。

2、为债务人建立救济退出机制，诚信债务人有机会东山再起

受社会历史因素的影响，债务通常被看作是家庭、团体、个人的责任，这种传统的认识会导致企业经营风险无限转移到个人和家庭，突破了法人有限责任原则和现代企业制度精神，同时也给高利贷、地下钱庄等非法融资渠道创造了生存空间。而个人破产制度，能够有效厘清市场主体承担风险的责任，能够引导企业和社会公众增强对信用价值的认识，在社会交往和经济活动中诚实守信，循规蹈矩，从而推动和完善社会信用体系的建立。

“希望”是个体、家庭继续努力奋斗，改变现有状况的精神支柱。一旦债务人陷入债务泥潭，且没有任何回转的机会时，不仅其个人会放弃对债务的偿还，极易走向绝路，整个家庭也会陷入困境，失去参与社会经济生活的动力。通过发挥破产制度对个人的保护作用，可以维护和保障公民基本权利，激发微观经济活力和创业热情，推动建设诚信社会，增加社会整体公共利益。当诚实个人债务人通过破产免责制度获得经济再生时，能够再次投入创新创业、生产经营之中，对社会经济生活产生广泛的效益。

3、促进债权人谨慎放款，个人借贷业务趋向专业化

个人破产制度的价值可以影响到前期债务产生的环节。个人破产制度的出台，对于债权人来说存在一定概率会彻底无法收回款项，故债权人在放款前需要更加的谨慎，尽可能做好债务人的背景调查，了解其征信情况、借款的流向和盈利潜力、偿债能力的风险评估等。所以，通过个人破产制度，一定程度上可以引导借贷、放债行为进一步机构化、规范化，由专业的机构做好尽调和风控，促进个人借贷业务走向专业化。

另外，在个人对于债务承担无限责任时，债权人对于债务回收的积极性较高，容易演变为暴力催收，而个人破产制度的施行，意味着债务人可以依法不予偿还剩余债务，暴力催收失去其存在的基础，势必会大幅减少。

三、个人破产制度施行面临的风险和挑战

大多人对于个人破产制度最为担心的是其会不会成为部分债务人的“避风港”，导致一些债务人利用这一制度恶意逃债，因此个人破产制度的施行，是以诚信社会建立的需要为前提的。

1、债务人财产的查询系统是否足够完善

个人破产制度需要以债务人现有的财产来偿还债务，一方面需要债务人主动申报，但也需要完善的财产查询系统确认债务人是否诚信如实申报。如今社会财产呈现出多样化的特点，有些财产不在债务人名下，还有一些虚拟的货币，海外的资产等难以查询，因此，财产的查询、识别会是个人破产制度实施过程中的一个难点。

2、个人破产管理人的履职能力

尽管《个人破产条例（征求意见稿）》中已对管理人的职责、监督、调查权、勤勉义务、报酬、变更、辞职许可等作出规定。管理人怠于履行或不当履行职责的，可采取降低管理人报酬、依职权更换管理人等措施；给债权人、债务人或者第三人造成损失的，将依法承担赔偿责任；若与人恶意串通，损害他人合法权益，构成刑事犯罪的，依法追究刑事责任。但与企业破产相比，个人破产目前并未建立相应的管理人名册制度，没有破产管理人的准入门槛；而在实际施行过程中，一个新施行的制度难免会面临各种新问题，对于破产管理人和法官来说都是新的挑战。

3、个人破产制度的域外性

由于我国目前仅在深圳推行了个人破产制度，对于在深圳破产的个人，其在其他城市的债务如何认定？深圳法院对于个人破产案件所做裁决在其他城市的效力为何？个人破产所涉的衍生诉讼是否集中管辖？目前这些问题也还没有明确的答案，随着个人破产制度的推行，相信会逐步得到解决。