专业解读

摘要：北京市道可特（济南）律师事务所金融资本团队将以政府专项债券系列性专题的形式，不定期推出政府专项债券领域最新动态以及政府专项债券项目储备、申报、发行、债券资金使用、监管等整个过程存在的相关问题进行深入梳理、研究为主题的文章，本篇作为基础篇（一），主要介绍政府专项债券的概念、基本要素、属性特征以及2020年债券发行情况。

近年来，随着地方政府专项债券发行的规模不断增加，专项债券资金投放领域也随之扩大，地方政府专项债券的发行，是贯彻落实党中央、国务院决策部署，加大逆周期调节力度，更好发挥地方政府专项债券的重要作用，着力加大对重点领域和薄弱环节的支持力度，增加有效投资、优化经济结构、稳定总需求，保持经济持续健康发展；是落实积极的财政政策，亦是稳投资、扩内需、补短板、强弱项的重要的举措。

一、政府专项债券概述

依据《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库[2015]83号 ），第一条之规定：地方政府专项债券（以下简称专项债券）是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。本规定首次诠释了专项债券的官方概念，由此可知，地方政府专项债实际是政府融资的一种方式和渠道。其融资方式区别于企业的股权融资及债券融资。

二、专项债券的基本要素

从官方的专项债券概念中，明确了专项债券的发行主体、发行项目的类型、债券期限以及用于还本付息偿债的来源。其中，发行主体为省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府），如山东省人民政府、青岛市人民政府；发行项目类型为有一定收益的公益性项目，在项目实际申报过程中，在此基础上还存在其他要求，比如山东省在2020年地方专项债券项目申报时要求，必须是政府主导的，早晚要干的项目，能够尽快形成实物工程量，促进有效投资的项目；必须是有一定收益的基础设施和公共服务类项目；必须是在建项目和2020年可以新开工的项目等等。偿债来源是以公益性项目对应的政府性基金或专项收入。结合实际项目，项目的专项收入不同，比如棚改、土储及非标准化项目等专项收入均存在差异。依据《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库[2015]83号）第二条 规定了专项债券采用记账式固定利率附息形式，也就意味着一旦发行时的债券利率确定，后续无论国债收益率再怎么变动，都跟这期债券没关系了。《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库[2015]83号）第五条规定了专项债券发行的期限为1年、2年、3年、5年、7年和10年，由各地综合考虑项目建设、运营、回收周期和债券市场状况等合理确定。 结合目前实际发行的情况，专项债的期限已经有了一定的放松，目前发行期限一般为10年、15年、20年、30年，设置发行期限最重要的一个原因，即根据项目发行期限测算项目本身产生的收益是否可以覆盖本息。当然也存在不确定性，因为未来土地出让或者项目收益都是不确定性的。基本要素中还应当包括信用评级以及还本付息的方式等等。

三、专项债券属性特征

根据财政部《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财 预〔2017〕89 号）中要求，分类发行专项债券建设的项目，应当能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模。

以项目收益为基础，债券要与项目资产、收益相对应，与地方政府以及政府的其他债务保持相对独立。

项目产生的现金流应当反映为政府性基金或专项收入，纳入政府性基金预算管理。凡是政府性基金收入项目分类中的项目都可以探索发行专项债。

项目收入要大于为该项目筹集资金所发行的债券的本金和产生的利息费用，实现收益覆盖本息。

四、2020年地方政府专项债券发行情况及特点

1. 当前发行情况

根据财政部10月21日公布的2020年9月地方政府债券发行和债务余额情况显示，当月全国发行地方债7205亿元。今年1至9月，全国发行地方政府债券已达56789亿元。

1至9月情况显示，全国发行地方政府债券56789亿元。其中，发行一般债券19823亿元，发行专项债券36966亿元；按用途划分，发行新增债券43045亿元，发行再融资债券13744亿元。

还本付息情况方面，1至9月，地方政府债券到期偿还本金14065亿元。其中，9月当月到期偿还本金2424亿元。发行再融资债券偿还本金12410亿元、安排财政资金等偿还本金1655亿元。1至9月，地方政府债券支付利息6401亿元。其中，9月当月地方政府债券支付利息906亿元。

截至2020年9月末，全国地方政府债务余额255821亿元，控制在全国人大批准的限额之内。据了解，经第十三届全国人民代表大会第三次会议审议批准，2020年全国地方政府债务限额为288074.3亿元，其中一般债务限额142889.22亿元，专项债务限额145185.08亿元。

2. 2020年专项债券发行特点

1-9月，全国各地专项债券发行使用情况总体良好，符合政策预期。主要特点：

一是发行使用进度快、规模大。截至9月30日，全国各地发行（新增）专项债券33652亿元（不包括再融资），占已下达额度的95%；发行规模同比增加12355亿元，增长58%；已发行专项债券资金已支出2.8万亿元，占发行规模的83%。

二是重点投向党中央、国务院确定的重点领域。重点用于国务院确定的交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等七大领域，同时积极支持“两新一重” （新型基础设施建设、新型城镇化建设、重大基础设施）。

三是推动一批国家重大项目建设。按照“资金跟着项目走”等原则，督促各地把使用专项债券资金的项目前期工作作为最重要的环节做深、做细、做实、做好，一批既促消费惠民生、又调结构增后劲的“两新一重”建设及公共卫生设施建设项目扎实推进。同时重点向京津冀协同发展、“一带一路”建设、长江经济带发展、粤港澳大湾区和海南自贸港建设等国家重大区域发展战略倾斜。

四是用作重大项目资本金发挥带动作用。按照党中央、国务院决策部署，合理扩大专项债券作为符合条件的重大项目资本金范围，并将各地专项债券用作项目资本金规模占比从20%提高至25%。各地已有近3000亿元专项债券用作铁路、轨道交通、农林水利、生态环保等领域符合条件的重大项目资本金，发挥“四两拨千斤”的带动作用。

本文由祝春旺律师、刘双梅律师整理完成。

作者简介

祝春旺 律师

北京市道可特（济南）办公室律师、合伙人

教育背景：毕业于山西财经大学，法律硕士，研究生学历，法学与管理学双学位，拥有复合型专业知识。

专业领域：从事证券、金融保险、知识产权、公司风险防控及治理、财富传承与管理、合规管理、法律顾问、民商事诉讼与仲裁等法律实务研究和实务工作。

刘双梅  律师

北京市道可特（济南）办公室律师、合伙人

教育背景：毕业于宁夏大学，法学硕士，研究生学历。

专业领域：从事资本证券、金融保险、诉讼与仲裁、企业法律风险防控、融资租赁、并购重组、破产清算等。

团队部分经典案例：

山东省政府首批政府专项债券发行（棚户区改造、土地储备）项目专项法律顾问；

山东省政府专项债券发行（土地整理项目、乡村振兴、基础设施、生态环保、医疗养老、市政发展、城乡发展、生态环保及社会事业发展、城乡市政基础设施及产业园建设、交通能源基础设施建设、农林水利、黄河流域治理、文化事业等）专项债专项法律顾问；

山东省首单“PPP+政府专项债券”融资模式项目专项法律顾问；

青岛市政府（棚户区改造、学前教育、供热专项等）专项债券发行法律顾问；

青岛市政府（国家级滨海盐碱地项目-基础设施）专项债券发行专项法律顾问；

青岛市（国际院士港二期地下空间及大数据中心项目-基础设施）专项债券发行专项法律顾问；

青岛市（康复大学项目-职业教育）专项债券发行专项法律顾问；

青岛市（亚洲杯足球比赛场地项目-基础设施）专项债券发行专项法律顾问。