道可特研究丨大合规时代,企业合规管理体系建设的探索之路

来源: 道可特律所太原办公室  时间: 2021-04-29 22:10:21  作者: 张竹琴

2021年4月8日,最高人民检察院下发了《关于开展企业合规改革试点工作方案》,第二批改革地点范围扩大至北京、辽宁、上海、江苏、浙江等十个省(直辖市),这是继2020年3月最高检开展企业合规试点改革以来,我国在企业合规领域的又一大动作。

2021年4月13日,国际标准化组织ISO发布了ISO 37301:2021《合规管理体系要求及使用指南》,该指南替代七年前发布的ISO 19600:2014。从内容来看,这使得原先企业合规管理体系由指南类的标准转化为认证要求类标准,企业合规管理跨入到可认证阶段。

根据上述两个企业合规领域发布的重要文件显示,从国际到国内,专业的合规管理势在必行。对我国企业而言,政府和相关机构也曾先后发布了合规管理指引的政策性文件,企业也在合规管方面已经开展了多项实践活动,但相对缺乏系统性和有效性。因此,在这大合规时代,企业该如何构建适当的合规管理体系,又该如何将企业合规管理赋予“生命力”?本次活动,我们将以最高检的工作方案和ISO新合规指南的内容为切入点,围绕企业合规“是什么”、“为什么”和“怎么做”开启企业合规管理体系建设的探索之路。

第一部分:“企业合规”是什么?——“企业合规”的由来和基本内涵

一、“企业合规”概念的由来

 “企业合规”的概念起源于西方发达国家和一些国际组织的倡议,主要是指监管机构对从事特定行业的企业或企业的特定经营行为提出的强制性要求,并设定违规后果的法律体系。国际组织的合规倡议主要是体现在反腐败和反商业贿赂领域。

1. 19世纪30年代,美国由于经济大萧条导致金融系统几近瘫痪,美国颁布了《国家工业复兴法》,使得部分企业自发地出现了“规则意识”。这也是“企业合规”的基本雏形。

2. 20世纪50年代到70年代末,美国将企业合规管理制度扩展到了《反托拉斯法》以外的领域,并且通过了《反海外腐败法》。

3. 2005年4月,巴塞尔银监会发布《合规与银行内部合规部门》,对金融企业构建合规部门确立了一般性原则。

4. 2010年,英国通过了《反贿赂法》,确立了合规无罪辩护制度。

5. 2016年,法国通过《萨宾第二法案》,首次确立了强制合规制度,要求符合条件的企业建立合规机制,对不建立合规机制的企业明确了法律责任。

二、我国“企业合规”的发展历程

1、发文情况

根据我国出台的“企业合规”的相关政策可以看出,我国已经初步形成了对商业银行和国有企业合规管理的基本框架和基本要求。但是,对于民营企业的合规管理要求尚未有具体的指引性文件,暂时只能参考适用国有企业的相关标准。

1)2006年,中国银监会发布了《商业银行合规风险管理指引》。

2)2007年,中国保监会发布了《保险公司合规管理办法》。

3)2017年6月6日,中国证监会发布了《证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法》。

4)2017年12月29日,中国国家质量监督检验检疫总局、中国国家标准化管理委员会发布《合规管理体系指南》。

5)2018年,国务院国资委发布了《中央企业合规管理指引(试行)》(国资发法规(2018)106号)。

6)2018年12月,国家发改委同外交部等6家单位发布了《企业境外经营合规管理指引》(发改外资(2018)1916号)。

7)此后,我国各地方的国资委陆续发布了针对各自出资监管企业的合规管理指引或指导意见。具体包括:


①2018年12月28日,上海国资委发布关于印发《上海市国资委监管企业合规管理指引(试行)》的通知(沪国资委法规(2018)464号);

②2019年11月1日,重庆市国资委发布关于印发《重庆市市属国有企业合规管理指引(试行)》的通知(渝国资发(2019)17号);

③2019年11月6日,江苏省国资委发布关于印发《省属企业合规管理指引》的通知(苏国资(2019)110号);

④2019年12月13日,山东省国资委发布关于印发《省属企业合规管理指引》的通知(鲁国资法规(2019)3号);

⑤2020年1月7日,内蒙古国资委发布《关于建立企业合规管理体系的指导意见》(内国资法规字(2020)12号);

⑥2020年1月13日,天津国资委发布《天津市市管企业合规管理试点工作意见》(津国资法规(2019)127号);

⑦2020年1月13日,河北国资委发布《关于贯彻落实<省国资委监管企业合规管理指引(试行)>的通知》;

⑧2020年3月5日,广东国资委发布关于印发《广东省省属企业合规管理指引(试行)》的通知(粤国资综合(2020)8号)。

8)关于最高检启动开展企业合规改革试点工作:

①2020年3月,最高检启动涉企犯罪依法不捕、不诉、不判处实刑的合规监管十点工作,并确定了深圳市宝安区检察院等六家检察院为刑事合规试点单位。

②2021年4月,最高人民检察院下发了《关于开展企业合规改革试点工作方案》,第二批改革地点范围扩大至北京、辽宁、上海、江苏、浙江等十个省(直辖市)。

2、适用情况

1)发布了上述的诸多文件,这些文件该如何适用?

我国不同的机构发布的不同合规政策文件,从企业合规管理的对象、程序和内容等都不尽相同。而且,其内容其实是过于原则和宽泛,缺乏实操性。但是,对于文件适用上,其实可以理解为:

①《中央企业合规管理指引(试行)》适用于中央企业;

②地方性国资委颁布的文件适用于地方国企;如当地国资委没有颁布文件的地方国企,可参考适用《中央指引》;

③《企业境外经营合规管理指引》适用于我国所有企业在境外的项目以及所投资公司的合规管理。

2)我国不同的合规政策文件的内容存在什么差异?

根据中央指引和各地方指引的内容分析:

①《中央指引》共分为六章,包括总则、合规管理职责、合规管理重点、合规管理运行、合规管理保障和附则。

②《地方指引》基本上均是地方国资委在沿用《中央指引》架构的基础上进一步细化,同时根据自身理解进行了相应的调整或创新, 并且其中颇具亮点。比如:将党委会纳入合规管理组织机构,强调了党的全面领导;明确合规风险控制的三道防线,体现了合规管理的全面覆盖原则;发挥律师事务所等第三方中介机构的作用,提升合规管理的专业性和独立性。

三、“企业合规”的内涵

1、基本概述

企业开展合规管理工作,首先需要明确的问题就是“什么是合规”和“合什么规”。

我国两个重要的指导性政策文件给出了相近但是又不完全相同的答案。总结来讲:企业合规是指企业应该遵守的规范。“规”包括:法律法规、监管规定、行业准则、企业依法制定的章程和内部规章制度、国际条约和规则、商业惯例和道德规范。但是,我们可以看出,文件并没有将企业对外签署的合同所包含的义务与企业其他对外承诺以及党章等党内法规纳入合规的范畴。(备注:关于党章等党内法规是否属于合规范畴存在争议,主要是从合规管理部门与其他部门在职能上的划分角度区分)。

ISO发布的ISO 37301:2021《合规管理体系要求及使用指南》中,将“规”分为了合规要求与合规承诺两类。合规要求就是企业有义务应该遵守的要求,合规承诺是企业选择遵守的要求。

由此可见,通过我国两份重要指导性政策文件和《合规管理体系要求及使用指南》的内容可知,合规的本质就是符合多元化规范的要求。考虑“规”的错综复杂性和本身的不完善性,在合规管理过程中,首先需要根据企业的行业特性,准确划定企业应该“合什么规”,也就是说,企业的合规管理应将哪些规范纳入管理范畴。

2、“企业合规”与“刑事合规”

简单理解,刑事合规属于企业合规中的一部分,也就是企业对于“规”的范畴限定在“刑事法律法规”范围内的,都可以统称为刑事合规。二者在适用范围、时机、主导机关、目的、权利来源等方面存在很大的差异,却在相关的节点上又相互交叉和相互融合。

笔者认为,“刑事合规”是“企业合规”的底线要求。若企业在监管下采取一系列合法措施后,能够适度降低犯罪给其带来的社会影响。但是,根据ISO发布的合规指南的核心内容来看,企业合规不应只是企业应遵守的底线要求,而应该在基本的底线要求之上要有更高的要求和承诺才行。

因此,回到本次活动主题背景中,对于最高检下发的工作报告内容分析:根据我国检察机关的职能定位,笔者认为,最高检下发的该工作方案中所提及的“企业合规”的范畴应是“企业刑事合规”。虽然“企业刑事合规”是“企业合规”的最后底线要求,但是,作为一名长期从事公司类业务的律师,深刻的明白:对于企业而言,随着不断地壮大发展,企业合规的边界一直在不断地纵深扩张,企业合规的问题逐渐覆盖到多重领域。除了“企业刑事合规”之外,企业面临的是更加多元化的合规风险。

3、“大合规”与“小合规”

笔者认为,对于合规的“大”和“小”主要以“规”的范畴大小和合规领域为标准进行的分类。一般而言,小合规:是指遵守特定行业或特定部门法的合规要求并开展相应的合规管理活动,例如银行、保险、证券等金融领域的合规管理,或者针对企业某一重点的领域开展的专项合规管理活动。大合规:指在企业内部建立的全领域、多层级、全面、系统的合规管理体系。 

在我国《中央指引》出台前后,很多地方国资委以《中央指引》为蓝本制定了当地省属企业的合规政策文件,对省属企业合规管理提出要求和基本原则是全面、系统性的合规管理体系建设。因此,我国中央企业、国有企业以及大型民营企业的合规管理体系建设都需要以“大合规”理念为指引,随即也就产生了“大合规时代”的概念。

4、“合规管理”和“合规管理体系”

企业在大合规时代,要建立的是全领域、多层级、全面、系统的合规管理体系。我们在了解“企业合规”的由来和基本内涵的基础上,该如何理解“合规管理”和“合规管理体系”呢?

根据相关政策性文件的内容分析,合规管理,是指以有效防控合规风险为目的,以企业和员工经营管理行为为对象,开展包括合规管理制度制定、风险识别、合规审查、风险应对、责任追究、考核评价、合规培训等有组织、有计划的管理活动。而合规管理体系,就是在企业内为实施合规管理而专门建立的组织、制度、流程与机制总和。由此可见,企业合规管理体系建设本质是一种“规”(“法”)与“合”(“治”)的关系,即一种“法律+管理”的综合性活动。

合规管理和合规管理体系的内涵较为抽象和书面化,简而言之,可以将其理解为具有“目的性、组织性、系统性、全面性”的一种企业内部管理行为。

第二部分:为什么要建设“企业合规管理体系”?——企业合规管理体系建设的必要性和紧迫性

一、我国企业合规管理体系建设的现状

纵然在中兴、华为事件之后,合规管理引起了社会企业的广泛关注,国资委等政府机构也密集印发一系列的企业合规管理政策文件。有的企业也进行了挑战,但总体在合规管理体系的建设方面还处于起步阶段。

从我国企业合规管理体系建设的模式中来看,未雨绸缪的少,亡羊补牢的多,较多的还是分散的点对点式的矛盾纠纷处理方式。国有企业也有一种现象,为了响应监管机构的政策要求,为了应对检查,会委托第三方机构,开展劳动密集型的现场尽调访谈,制作各种看似完整的流程和文件,最后出具一份装订精美的合规报告。然后,就会束之高阁,多数情况,无法在实践中有效使用。

这些现象究其原因,可能是由于合规管理无法直接创造一定的利润,且人员和费用成本较高;而且,基于企业家普遍存在“头痛医头,脚痛医脚”和“临时抱佛脚”的行事风格导致。

二、企业合规管理体系建设的必要性和紧迫性

企业为什么要开展合规管理体系建设?这是企业合规管理牵头部门申请分配合规管理所需资源或者律师开拓合规业务时必须回答的问题。概括来说,有效的合规管理体系能够识别和评估企业经营过程中面临的重大合规风险,在此基础上有针对性地采取事前、事中管控措施,从而避免企业遭受重大监管处罚、经济损失、声誉损失及其他负面影响,并提升员工履职安全性。从国有企业建立有效合规管理体系的必要性视角分析:

1. 国际上通行的合规理念是“大合规”,也逐渐地加强了对发达国家企业的监管力度,尤其是跨国企业的合规风险监测力度。因此,国有企业建立有效的合规管理体系顺应全球企业发展的必然趋势。

2. 企业合规管理体系的建设是落实依法治国战略的重要举措,是落实各级国资委出台的各类企业合规管理指引或指导意见的重要抓手,能够满足监管机构对企业提出的基本要求。

3. 在复杂和具有挑战的营商环境下,国有企业能够预判企业因管理制度不健全、企业管理混乱、利益输送等引发的经营风险和法律风险。通过对违规事项的处理,能够提前作出风险预警。

4. 2019年6月12日国资委发布了《关于做好 中央企业违规经营投资责任追究工作体系建设有关事项的通知》,已明确建立国有企业违规经营投资责任追究制度。在国有企业庞杂的组织体系中,能够在一定程度上规范决策层、管理层和执行层经营人员的履职风险,勤勉尽责;也可以支持企业管理人员免责或责任豁免的抗辩。

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