专业解读

引言

在刚刚结束不久的2018年达沃斯论坛上，中国国务院国有资产监督管理委员会主任肖亚庆表示：国有企业、中央企业正在转型与调整结构，而这个转型对内看，就是要不断扩大混合所有制的范围、广度和深度。回顾过去的一年，随着顶层制度框架逐步清晰，2017年国企混改开始进入政策落地阶段，中国国企混合所有制改革在电力、石油、天然气、民航、电信等领域稳步推进。可以预见的是，2018年仍将是国企混合所有制改革的重要之年。

混合所有制改革的方式有很多，比如出资入股、股权置换、整体上市、发行可转债、设立股权投资基金以及债转股等等，目的都是为了在国有控股的企业中加入民间资本，使得国企变成多元化持股的格局。上述混改方式其实并不陌生，在很多民营企业甚至国有企业中基本都运用过，但其中的国家特殊管理股模式相对于过去常见的混改方式而言却是新兴事物。2015年8月出台的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》以及2015年9月出台的《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》均提到在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度，依照相关法律法规和公司章程规定，行使特定事项否决权，保证国有资本在特定领域的控制力。北京市道可特律师事务所金融与资本市场团队将对特殊管理股制的内涵及其在国有企业混合所有制改革中的应用进行分析，以期为促进国有企业健康发展提供参考。

一、特殊管理股的内涵与渊源

特殊管理股是在普通股之外，股份的一种特殊表现形式。特殊管理股有很多称谓，比如双重股权、类别股、黄金股等，是通过特殊股权结构设计，将公司股权划分为普通股与特殊管理股两种不同类别，特殊管理股除了拥有与普通股相同的经营权、普通事项表决权、盈余分配请求权、剩余财产分配请求权外，在某些特别重要的事项上永久性地或有期限地拥有超级投票权或终极否决权。

对绝大多数国有企业来说，特殊管理股制度还是一个新生事物，是我国在借鉴国外的成熟经验后提出的新概念。在成熟的西方资本市场中，特殊管理股制度已经在各行各业得到了不同程度的应用。上世纪70年代左右，英国政府在对国有企业进行改革的过程中，在一些行业陆续出售国有股份，同时在改革中设置了特殊管理股，英国的《每日邮报》以及《每日电讯报》上市报企均采取了特殊管理股制度，确保原始权益人在某些重大事项上拥有最大的决策权和终极否决权。后来这一制度以法律的形式被确定下来，2006年英国在新《公司法》中规定了“类别股份制度”。除了以英国为代表的欧洲国家外，美国也以法律的形式将此项制度推广开来。2002年美国的《标准公司法》规定公司可以实行类别股份制度或者说多层股权结构。每个公司都有权设计和发行该公司章程所设定的一个或数个类别的股份及数量，公司章程也可在与本国公司法令不相抵触的范围内，限制或取消任何类别股的表决权或给予特殊表决权。

虽然特殊管理股制度源于西方欧美国家，但是特殊管理股制度的提出，也是有着深刻的国内背景的。特殊管理股制度最早是用于传媒行业的改革。早在2013年11月，十八届三中全会就提出，要对按规定转制的重要国有传媒企业探索实行特殊管理股制度；2014年2月的《深化文化体制改革实施方案》、2014年4的《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》都重申了特殊管理股制度在文化传媒行业的应用。之所以首先应用于传媒行业，除了受到外国的经验影响外，还是在于文化传媒作为“社会公器”，每个社会人的“喉舌”，其基本原则就是公共利益原则，特殊管理制度可以在文化传播与商业利益之间建造了一堵隔离墙，使得文化传媒对各方立场公平加以报道和传播，履行其社会义务。

二、特殊管理股的优势与不足

特殊管理股制度作为一种新型股权模式，被西方的发达国家如此广泛的应用于企业改制中，其优势不言而喻，至少有如下几点：

第一，特殊管理股制度可以确保在改制完成后，国家对重要的国有企业仍然保持绝对的控制权。我国混合所有制改革的基本原则就是坚持基本经济制度不动摇，所以国有企业的混合所有制改革的最基本的界限就是国有企业不能脱离国家的终极控制。特殊管理股一般由国有股东长期持有，并使该类股权得以长期维持足够大的权重，无论国有股权比例如何变动，都可以实现对国有企业的最终控制权。

第二，特殊管理股制度可推进国有企业的战略目标及潜在目标的执行。当国有企业在运营过程中对企业目标作出重大改变，或严重偏离经营目标而有损国家或公共利益之时，国家可以行使特殊管理股特权纠正之前的偏离，从而确保企业目标的实现及长期稳定运营。

第三，特殊管理股制度可防止国有企业被恶意并购或国有资产不当流失，维护国家安全。混合所有制改革的基本模式就是打破国有资本一股独大的局面，所以混合所有制改革中必然会涉及到社会资本，甚至是外国资本的参与，一旦在改制中发生恶意并购或重大资产被出售的可能，国家可利用特殊管理股制度所赋予的特权，行使一票否决或终极否决权等类似的特殊权力阻止资产的出售或恶意收购，从而得以维护国家资产安全。

但特殊管理股制度也是一把“双刃剑”。虽然特殊管理股制度被认为是国有企业产权改革的良方之一，但因其赋予持股人，通常是国有股东超级投票权或终极否决权，会挫伤社会资本的投资热情，对资本的流入形成明显的消极影响。这对本来就对入股国有企业抱有不确定态度的社会资本来说，更是雪上加霜。最重要的是，特殊管理股的存在可能造成政府对国企的过度干预，不利于国企的市场化运营。而且对兼并接管的限制也将。因此，需要审慎借鉴引入特殊权力制度。

三、特殊管理股的应用

特殊管理股制度的最终目的是既要做好管控又要促进国有企业的科学发展，其设置与行使需要审慎，这就需要通过国有企业的治理机制来建立起合理的监管方式。

首先，特殊管理股制度的试行需配套相关法律法规。我国现行《公司法》仍秉承同股同权的理念，即同种类的每一股份拥有同等权利，尤其是在股份有限公司更是如此。尽管《公司法》对于其他类型的股份制度留下了规定余地：“国务院可以对公司发行本法规定以外的其他种类的股份，另行作出规定”，然这一规定至今未得到落实，我国目前施行的仍然同股同权制度。而特殊管理股最大特点是同股不同权，如需推广特殊管理股制度，需要在法律层面对特殊管理股适用范围、持股人条件、所占比例、股东的责任和义务等进一步的明确。

其次，特殊管理股的适用范围需严格限定。在现代化市场中，只有充分认同并尊重资本本身的力量，一个企业的发展才能充满活力与动力，国有企业也是如此，要使国有企业成为真正的市场主体，就必须更多地从市场与股东的角度考虑，充分借助资本的力量、人才的力量、技术的力量等，实现自身转型的前提下不断提升市场竞争力，建立现代企业制度，以保持企业持续发展的后劲。2017年4月通过的《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》以加快实现以管企业为主向以管资本为主的转变为指导思想，此次的方案以实现国资委的“投资者”和“监督者”的角色进一步分离为目的，对需要由特殊股权决定的“重大事务”，又是具有具体而严格的规定与限制的。对于超出规定范围的事务，特殊股权不能随意插手，即便这些事务看似也很重要，避免政府特权对企业的过度干预。尤其是涉及到重大事项决策权限的时候，需要防止特殊管理股违反程序、滥用权力。

最后，特殊管理股制度作为一种新型股权结构，还需要一系列相关配套制度与措施的保障。有学者指出，在特殊管理股制度结构下，社会资本未必能抑制特殊管理股东，而且这一结构有可能致使董事会监督机制失效，迫使社会资本更多地依赖监管和司法救济。因此，与特殊管理股制度相关的信息披露、风险提示、监管机制、赔偿机制等配套制度也要及时建立并不断完善。

未来国有企业最好的发展模式可能是引入更多的社会资本，尤其是对于已经属于完全竞争市场的混合所有制企业，尽最大可能的实现市场化运营，政府可只持有一股特殊股权，享有固定或可调整的收益，不干涉国有企业的日常运营，但在某些关系到国家利益或社会公众利益等特殊事项上享有最终决定权或否决权，以此实现国家控制和市场运营的双重目的，真正实现所有权与经营权分离，促进国有资本增值保值的终极目标。