专业解读

《政府信息公开条例》第十三条第一款规定：除本条例第十四条、第十五条、第十六条规定的政府信息外，政府信息应当公开。笔者围绕《政府信息公开条例》中应当公开的三种例外情形应如何认定以及法定程序等内容进行分析研究。

一、国家秘密

《政府信息公开条例》第十四条：依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，不予公开。

认定要点：

1. 政府信息确定已被定密。即行政机关应提供有“秘密”“机密”“绝密”印章的文件封条作为证据；
2. 定密主体须适格。根据《保守国家秘密法》第十七条规定，在无授权的情况下，具有定密权的最低一级行政机关应该是设区的市、自治州一级，区县级、区属各委办局、街道乡镇本身没有定国家秘密的密级；
3. 涉密信息含可以公开的内容时，且能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。

相关案例：

“案例库-政府信息公开中对涉及国家秘密信息的审查与认定｜北京行政裁判观察”中，裁判要旨指出：“1. 如果政府信息被定为国家秘密之后，即使是原应主动公开的政府信息也不应公开，否则将会危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。2. 在政府信息公开案件审理中对政府信息是否涉密的审查应当限定在行政机关是否对政府信息进行了涉密审查、该信息是否被依法确定为了国家秘密。3. 在审查“依法确定”的过程中涉及如下问题：第一，该信息是否符合国家秘密的范畴；第二，相应的定密是否符合定密程序。4. 对“依法确定”为国家秘密的政府信息展开司法审查时应采取形式审查标准，即审查行政机关是否提交政府信息定密的程序、依据等手续，据此判定涉案信息是否为国家秘密。5. 定密行为和政府信息公开行为是两个不同的行为，在政府信息公开行政案件中，对涉及国家秘密的政府信息的审查属于有限形式审查，主要审查行政机关主张涉案信息属于国家秘密不予公开的证据是否充分，而非定密行为的合法性”。

此外，需注意，行政机关对行政相对人申请的政府信息是否涉及国家秘密承担举证责任。中华人民共和国最高人民法院（2018）最高法行申5844号行政裁定书的裁判要旨中，对这一问题进行了阐述：“依照《保守国家秘密法》第三条第一款、第二款的规定，国家秘密受法律保护，一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保守国家秘密的义务。收到申请人提交的政府信息公开申请后，行政机关对案涉信息进行保密审查，系依照《政府信息公开条例》第十四条第二款的规定履职尽责。行政机关以案涉信息属于国家秘密为由不予公开。在申请人不服行政机关所作不予公开答复提起的行政诉讼中，依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款的规定，行政机关应当对案涉信息属于国家秘密的相关证据进行举证”。

二、商业秘密、个人隐私

《政府信息公开条例》第十五条：涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。

法定程序：

涉及商业秘密及个人隐私是信息公开实践中较为常见的不予公开理由，但需要注意的是，行政机关认为公开政府信息会涉及商业秘密和个人隐私时，应当根据《政府信息公开条例》第三十二条的规定，履行以下法定程序：

1. 书面征询：收到申请之日起15日内书面征求第三方意见，权利人对涉及其个人隐私的政府信息拥有决定是否公开的权利，如果权利人同意公开则公开没有问题；
2. 第三方答复：第三方15日内未回复视为同意公开；
3. 利益衡量：即使第三方反对，仍需审查不公开是否损害公共利益，如果商业秘密、个人隐私等相对的公共利益足够重要，则允许隐私权为公共利益让步。

因此，在行政机关处理此类事项时的程序上，笔者建议：

1. 建议行政机关在处理时对能否进行区分剥离作出判断，不具有分割公开的可操作性时，应当履行书面征求第三方意见的程序，并保留履行法定程序的相关证据，如邮寄记录等；
2. 政府信息的公开不必以权利人的同意为前提条件，应对政府信息公开需求与对隐私保护进行利益衡量，根据比例原则确定是否或在多大程度上以让渡部分个人信息的方式优先保护较大利益的公众知情权、监督权。例如，司法实践中常见的农村宅基地征收补偿的“分户补偿明细”，则属于个人信息为公共利益让渡的情形，相关行政机关应当予以公开。

相关案例：

“案例库-政府信息公开中隐私权的让渡与“三需要”的适用｜不止行政裁判观察”中，裁判要旨指出：“1.政府信息公开中的“三需要”，并非对申请人资格的一种限制，且存在比较严格的适用条件和范围。人民法院通常不宜主动审查“三需要”问题，更不能主动以不符合“三需要”为理由判决原告败诉。2.不得公开涉及个人隐私的政府信息是一种非强制性例外。第一，权利人对涉及其个人隐私的政府信息拥有决定是否公开的权利；第二，个人隐私权存在“可克减性”，如果与隐私权相对的公共利益足够重要，则允许隐私权为公共利益让步。3.在涉及第三方的情况下，政府信息是否公开，并不单纯取决于第三方是否同意，更要看是否确实涉及个人隐私以及是否因为公共利益的考虑而使个人隐私权进行必要的让渡”。

三、内部事务信息、过程性信息

《政府信息公开条例》第十六条：行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。

相关案例：

“案例库-政府信息公开中内部事务信息的判定标准｜不止行政裁判观察”中，裁判要旨指出：“内部事务信息是行政机关履行内部监督管理职能、开展日常工作中制作或者获取的信息，主要包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息。判断是否属于内部事务信息应从两个方面考量：从形式上而言，仅局限于行政机关内部之间；从效力上来说，仅为内部管理事项，对外部不具有约束力，不会对相对人的权利义务产生实际影响。一旦内部形成的信息开始外化，所记载内容直接设定当事人权利义务且对外发生了法律效力，则认定该信息对当事人的合法权益产生了实际影响，不再属于内部事务信息的范畴，应当予以公开”。

过程性信息是行政机关在做决定前的准备过程中形成的，处于讨论、研究或者审查过程中的信息，对于此类信息不公开，主要是考虑到行政行为尚未完成，公开可能会对行政机关独立做出行政行为产生不利影响，同时也是为了保护行政机关内部之间意见交换、意见决定的中立性，或者公开该信息具有危害公共利益的危险。

最后，结合相关案例以及笔者在工作中的经验，笔者在本文中罗列部分常见的政府信息不予公开的情形，以供参考：

1. 咨询类事项；
2. 行政执法记录仪录像；
3. 110接报警信息和出警信息；
4. 不动产登记信息；
5. 行政执法卷宗信息；
6. 人事管理、后勤管理、内部工作流程等信息；
7. 中标单位总公司签合同委托，财务，施工等信息；
8. 领导成员廉洁自律情况；
9. 工作部署；
10. 内部财务收支情况、内部审计结果；
11. 公务员人事管理情况、考核奖励、收入、分配、福利待遇情况等；
12. 机关之间的工作联系与沟通、交流与指导等。

律师简介

高菱遥
太原办公室 律师

业务领域：行政诉讼、政府法律顾问、企业合规
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