专业解读

摘要：为加强和规范政府购买服务管理，财政部于2018年6月26日公布了《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》，该征求意见稿在原有政府购买服务相关规范基础上对政府购买服务的承接主体、预算管理等内容进行了细化规定，提出了负面清单等关键变化，有助于规范政府购买服务行为，进一步制止地方以政府购买服务名义违法违规融资等行为。

2018年6月26日，财政部就《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）向社会征求意见，在此之前，关于政府购买服务的主要规范性文件包括2013年国务院发布的《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）（以下简称《指导意见》）、财政部于2014年12月15日颁布的《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）（以下简称《管理办法（暂行）》）以及财政部于2017年5月28日发布的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）（以下简称“87号文”）。此次《征求意见稿》主要以《管理办法（暂行）》为基础，吸收了87号文中的部分内容，就政府购买服务的购买主体和承接主体、购买内容及指导目录、预算管理、承接主体确定方式、合同及履约管理、绩效管理、监督管理、信息公开等进一步细化。北京市道可特律师事务所金融与资本市场团队将通过新旧规比照的方式，为大家解读《征求意见稿》中的六大亮点，本文将对继续对其余三大亮点进行解读。

★亮点四：沿袭87号文，明确政府购买服务负面清单

关于“正面清单”，即政府购买服务指导性目录，实际上早在《管理办法（暂行）》中就有规定，但对政府可购买的“服务”，在《管理办法（暂行）》规定的基础上，首次以“负面清单”的形式做出明确规定。87号文列出的政府购买服务的“负面清单”，如下图所示：

此次《征求意见稿》又吸收了87号文上述“负面清单”的规定，对于不得作为政府购买服务的内容并列入指导性目录的在其第二十二条做了明确规定，根据《征求意见稿》，政府购买服务“负面清单”包括：

一是是完全涵盖了87号文“负面清单”的内容，但同时又做了进一步规范。在87号文中规定的工程、货物等早在《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例中就有明确规定，但基于实践中很多地方政府打擦边球，将货物、工程建设等纳入政府购买服务指导性目录、以政府购买名义大兴基础建设等，甚至还有购买融资服务、将政府应当承担的基本公共服务打包等，87号文故列出了更为具体的“负面清单”，而《征求意见稿》针对工程、货物等通过“（三）”“（四）”“（五）”项做了概括性规定，并未再具体展开；在此基础上又将不属于政府职责范围、行政管理性事项等做了明确规范。《征求意见稿》未来通过实施后，对于以政府购买服务名义违法违规举债融资或用工的行为将形成进一步的规范。【道可特解读】实际上，《征求意见稿》“负面清单”的内容关键性变化有三点：

二是需要注意到，在《征求意见稿》第二十二条还有第二款，“以上第（二）至（八）项中，属于政府职责范围的事项，应当通过符合国家有关法律法规规定的规范方式实施。”从这句来看，如果某一政府职责范围的事项，在“符合国家有关法律法规规定的规范方式”中有政府购买服务这个方式的，还是可以通过政府购买服务实施，比如棚户区改造项目。《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）中就明确规定，“（一）推动政府购买棚改服务。各省（区、市）应根据棚改目标任务，统筹考虑财政承受能力等因素，制定本地区政府购买棚改服务的管理办法。市、县人民政府要公开择优选择棚改实施主体，并与实施主体签订购买棚改服务协议。市、县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算，并按协议要求向提供棚改服务的实施主体支付。年初预算安排有缺口确需举借政府债务弥补的市、县，可通过省（区、市）人民政府代发地方政府债券予以支持，并优先用于棚改。政府购买棚改服务的范围，限定在政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面，不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。”可见，在棚改项目中涉及的“公益性基础设施建设”仍然可以通过政府购买服务来实施，而在实践中，通过政府购买服务来开展棚改项目也是比较常见的方式。

三是《征求意见稿》开宗明义指出“以下各项不得作为政府购买服务的内容并列入指导性目录”这句话看似简单，但实际上对于地方政府在制定政府购买服务指导性目录方面提出了要求。在87号文发布之前，有不少地方政府将不属于“服务”的事项明确纳入到了“政府购买服务指导性目录”中，导致实践中出现了很多通过政府购买服务来开展工程建设的事项，加剧了地方政府违规融资举债的风险。而此次要求负面清单的内容不得纳入指导性目录，有助于从政府“源头”打击违规行为、规范政府购买服务。

当然，负面清单并不意味着“清单之外即许可”，负面清单中列举的是实践中违规情形常发的“地带”，需要重点防范；而可采用政府购买服务的范围，依然要遵照正面清单即“指导性目录”来执行。此外，对承接主体而言，在今后参与项目过程中也要谨慎，财政资金并不是都可以争取的，规范行事是关键。

★亮点五：强化预算管理要求

关于政府购买服务的预算管理，实际上一直以来都有规范：

《指导意见》之“（五）资金管理”中提到，“政府向社会力量购买服务所需资金在既有财政预算安排中统筹考虑。随着政府提供公共服务的发展所需增加的资金，应按照预算管理要求列入财政预算。”

《管理办法（暂行）》中再次强调“严格规范政府购买服务预算管理。政府购买服务所需资金，应当在既有财政预算中统筹安排。”

87号文中又提到“政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据”，并且明确“政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内”。

此次，《征求意见稿》基本沿袭了前述文件的规定，只是做了进一步强调：

（1）购买主体组织实施政府购买服务，应当先有预算、后购买服务，购买主体不得将实施政府购买服务作为申请增加本单位预算支出的依据。

（2）购买主体应当做好购买服务支出与年度预算、中期财政规划的衔接，确定购买服务项目时，应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。

（3）购买主体在编报年度部门预算时，应当反映政府购买服务支出情况，需要履行政府采购规定程序的项目，应当同时按规定编报政府采购预算。

【道可特解读】《征求意见稿》将87号文中就预算管理的内容进行了吸收，在针对当前一些地方政府购买服务项目合同期限上超出了年度预算、中期财政规划的安排，没有据实足额安排购买资金等问题进一步强调了“先预算，后购买”“政府购买服务支出与年度预算、中期财政规划相衔接”等核心点。

需要提醒大家注意的是，87号文与《征求意见稿》都明确规定了，“政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内”，而根据《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号）的规定，“中期财政规划按照三年滚动方式编制”，可见，政府购买服务的期限实际上最长不超过3年。但是87号文中明确将“党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作”列为例外情形，但在《征求意见稿》中在预算管理上并未提出例外情形，因此，就“政府购买服务的期限实际上最长不超过3年”的要求来看，棚户区改造项目也难避免。但是实践中，很多棚户区改造项目，确实在3年内是很难完成的，有的甚至长达十多年，那针对这个问题应该如何解决，可能需要财政部及相关部门进行进一步的明确。

★亮点六：新增融资管理

《征求意见稿》第三十九条：【融资管理】承接主体利用政府购买服务合同向金融机构融资时，应当配合金融机构做好合规性管理，相关合同在购买内容和期限等方面应当符合政府购买服务有关法规制度规定，且不得含有购买主体对承接主体向金融机构融资的担保条款。

【道可特解读】“融资管理”是《征求意见稿》的新增内容，在此之前，无论是在《指导意见》《管理办法（暂行）》或者87号文中均中均没有对此有过规定。尽管如此，但从这条规定的内容来看，实际上是秉承了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等规范地方政府举债融资的相关文件中关于地方政府不得违规提供担保的要求。此外，本条规定在允许承接主体利用政府购买服务向金融机构融资的同时，实际上也是对承接主体提出了政府购买服务合同合规审查的义务。

总体来看，《征求意见稿》吸收了已有规范性文件之精华，遵循了“积极回应现实问题”“增强可操作性”的原则。当然这只是《征求意见稿》，正式的办法出台时，可能还会在借鉴、吸收公众的意见之基础上做出更有的调整，如果大家有更好的建议，也可以在2018年7月25日前通过中国政府法制信息网、财政部官网等提出意见。