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6月1日，中国经济50人论坛企业家理事会第二次内部座谈会如期举行。北京市道可特律师事务所主任、中国经济50人论坛企业家理事刘光超出席会议，并作《碳达峰碳中和目标下企业发展面临的法律层面挑战及应对建议》主题发言。

刘光超主任从碳达峰碳中和目标在法律层面的影响、碳达峰碳中和目标对企业经营的影响、碳达峰碳中和目标下如何评估相关法律环境、碳达峰碳中和目标下企业面临的法律环境挑战、碳达峰碳中和目标下给企业的一些改善应对建议五个方面出发，详细阐述了碳达峰碳中和目标下企业发展面临的法律层面挑战及应对建议这一主题。

以下为发言全文。

碳达峰碳中和目标下企业发展面临的法律层面挑战及应对建议

一、碳达峰碳中和目标在法律层面的影响

“碳达峰”是指某个地区或行业年度二氧化碳排放量达到历史最高值，然后进入持续下降的过程，是二氧化碳排放量由增转降的历史拐点。“碳中和”是指由人类活动造成二氧化碳排放，通过二氧化碳去除技术的应用，对二氧化碳吸收量达到平衡。

中国“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”，碳达峰碳中和目标与法律的关系是怎样的？实现碳达峰碳中和目标，更好地应对气候变化，法律工作是如何推进的？

国际上有近20个国家和地区制定了有关应对气候变化的法律法规，有的国家还通过气候变化立法建立了应对气候变化的管理体制。例如，欧洲于2019 年年底出台了《欧洲绿色新政》，于2020 年3 月初完成《欧洲气候法》的起草并公开征求意见。瑞士、英国、法国、芬兰、德国、丹麦、南非、日本、新西兰、菲律宾、韩国和墨西哥等也已正式颁布气候变化立法成果，相关法律法规也已成为其制定应对气候变化政策、采取减缓和适应气候变化措施的根本遵循。我国也在各个层面加紧立法布局。

1. 从法律层面来看：

除《环境保护法》《大气污染防治法》《清洁生产法》《循环经济促进法》等法律有所涉及外，相关立法工作也在推进。

2009年8月27日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过《关于积极应对气候变化的决议》，提出“要把加强应对气候变化的相关立法作为形成和完善中国特色社会主义法律体系的一项重要任务，纳入立法工作议程”。

2015年5月5日，中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》要求研究制定应对气候变化等方面的法律法规。

2015年8月29日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议修订《中华人民共和国大气污染防治法》，提出协同管控“温室气体与大气污染物”等相关制度安排。

2016年，应对气候变化法被列入了《国务院2016年立法工作计划》中的研究项目。

2018年5月，中共中央印发的《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》提出，促进人与自然和谐发展，建立严格严密的生态文明法律制度。这些中央文件、全国人大常委会决定和国务院立法研究规划的部署，均为应对气候变化立法创造了有利条件。

2. 在行政法规层面来看：

2015年12月，原国家应对气候变化主管部门发展改革委向国务院报送了《碳排放交易管理暂行条例》（草案送审稿），2018年机构改革后，生态环境部高度重视《条例》的制定工作，并对《条例》进行修改。目前，《条例》（草案修改稿）已报国务院进行审议。这一专项行政法规《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》，指出重点排放单位应当控制温室气体排放，如实报告碳排放数据，及时足额清缴碳排放配额，依法公开交易及相关活动信息，并接受设区的市级以上生态环境主管部门的监督管理。

3. 在部门规章层面来看：

✦已实施《清洁发展机制项目运行管理暂行办法》（中华人民共和国科学技术部于2004年5月31日颁布，2004年6月30日正式实施）；

✦《中国清洁发展机制基金管理办法》（2010年9月14日财政部、国家发展改革委、外交部、科技部、环境保护部、农业部、中国气象局部务会议通过，自公布之日起施行）；

✦《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》（2012年6月13日国家发展改革委印发）；

✦《节能低碳产品认证管理办法》（2015年9月17日，国家质量监督检验检疫总局、国家发展和改革委员会公布）；

✦《碳排放权交易管理办法（试行）》（2020年12月25日由生态环境部部务会议审议通过，自2021年2月1日起施行）等专门部门规章。

4. 在地方立法层面来看：

✦ 青海、山西已出台了《青海省应对气候变化办法》（2010年7月23日省人民政府第63次常务会议审议通过）、《山西省应对气候变化办法》（晋政发〔2011〕19号）等综合性地方法规或者规章；

✦ 四川、湖北、江苏正在稳步推进本地的综合性地方立法工作；南昌、石家庄等城市出台了《低碳发展促进条例》；

✦ 上海、深圳等城市针对碳排放权交易出台了专门的地方法规。

这些行政法规、部门规章和地方立法的探索与实践切实促进了国内应对气候变化工作，为全国人大常委会制定应对气候变化法奠定了充分的下位法支撑。

目前，我国应对气候变化政策体系尚不健全，不同部门之间的政策缺乏整体协调，专属应对气候变化领域的碳市场等政策工具作用未得到充分发挥。为了更好地推进碳达峰、碳中和等应对气候变化工作，加快推进应对气候变化顶层立法，构建国家层面的跨部门应对气候变化协调机制，推动形成国内应对气候变化和碳达峰、碳中和的政策合力势在必行。

二、碳达峰碳中和目标对企业经营的影响

“碳达峰”“碳中和”目标必将推动整个经济社会进入“碳经济”时代，一系列前所未有的新技术、新模式、新应用拉开帷幕，对企业发展带来新的机遇与挑战。企业将进入前所未有的转型期，也面临着前所未有的转型压力。

从企业内部来看：如何实行低碳或零碳，成为了企业进行技术革新或是上新项目时的重要选项；

从企业外部来看：经济结构、能源结构、产业结构将发生深远的变化。

碳达峰碳中和目标将倒逼全社会加快调整优化产业结构、能源结构，掀起一场绿色革命。生态产品价值实现市场机会逐步显现，传统清洁能源领域将迎来最好的发展时期，新兴节能服务领域正在加速向数字化、电气化和清洁化方向转型，综合能源将成为必然的发展趋势。综合能源服务涉及燃气、电力、热力等多个行业的业务，依靠能源技术、“互联网+”技术、大数据技术等的创新推动，有望取代传统单一主体的节能模式，成为节能减排工作新的发展方向。

要高度肯定和重视中国制造对于全球能源转型、气候治理和全人类的重大意义。作为全球可再生能源制造和应用第一大国，中国能源化工行业而言，“碳达峰、碳中和”目标的推进，面临着来自路径选择、能源结构调整和关键低碳技术革新的挑战。其中，能源结构调整非常关键，需要从供给侧和需求侧两端发力，一方面想方设法降低清洁能源成本；另一方面，全社会要形成绿色低碳的生活方式。政府可给予一定政策引导，税收等的支持。

1、在投资方面，需要认识到生态环境投入不是无谓投入、无效投入，而是关系经济社会高质量发展、可持续发展的基础性、战略性投入。

与碳中和相关的投资机会包括两类：一是节能减排类，以电力设备行业为例，为了促进节能减排，电网对清洁能源的输送、调配尤为重要。特高压、能源互联网的建设将成为重点投资方向；二是新能源类，主要包括光伏、风电、新能源汽车等行业。因为碳浓度提高的主要原因在于化石燃料的过度消耗，提升新能源的使用能从根本上破解这一难题。而光伏、风电作为新能源的重要形式，未来占比有望进一步得到提升。

2、在绿色金融领域，在碳达峰碳中和过程中，将不断创新绿色金融产品和服务，构建多层次绿色金融市场体系。

包括扩大绿色债券发行量，积极支持企业及金融机构发行绿色债券，鼓励机构投资者提高绿色债券认购占比；探索推进绿色证券化产品、绿色资管产品等发展，支持证券基金及相关投资行业开发绿色投资产品，更好地履行ESG责任；发展气候变化相关绿色保险产品，通过保险产品定价促进气候风险内部化；建立巨灾保险制度，完善气候变化相关重大风险的巨灾保障体系。未来绿色金融的发展一方面要建立对“绿色”更加与时俱进的定义和标准，另一方面要扩大“绿色”的覆盖面，尤其是强调绿色普惠金融的发展，让更多的中小企业也能从中受益。同时“绿色”作为一个另类数据应当纳入金融科技体系中，使之成为金融行业风险管理的因素之一。

3、低碳/零碳将成为企业的关键竞争力。

对于企业而言，碳中和路径意味着越来越严格的碳排放标准，或者越来越高昂的碳排放成本。能否成功实现脱碳跨越，将成为决定企业未来市场竞争力的重要因素。因此，碳中和将通过产品市场的竞争实质性地构成行业标准。消费者的低碳偏好、商业伙伴的碳中和行动将改变商业格局，通过消费市场和生产链将碳中和的行动传递至更多行业、企业。比如，苹果公司将推动供应链使用清洁能源作为减少其范围碳排放的重要举措，由此将促使其上游配件供应企业探索碳中和发展，以获取市场竞争力。

4、碳中和愿景将对高排放、长寿命期的投资建设项目带来政策性风险，降低这类项目的商业吸引力和融资能力，间接为低碳技术的研发和推广创造有利条件。

目前，不少跨国企业纷纷响应国际碳中和行动，将碳中和目标纳入企业未来发展战略，其中互联网、零售、金融等现代服务业企业提出的碳中和承诺普遍早于其母公司所在国家的碳中和目标年，也反映了碳中和目标对形成企业新型竞争力的作用和影响。

5、协同作战，协同降碳将是今后一段时期企业间绕不开的话题。

在实施路径协同方面，要积极开展多能互补、发挥减污降碳协同效应、重视运用基于自然的解决方案减缓和适应气候变化。在科技创新协同方面，要加强产业链协同创新、推动绿色化数字化转型。

三、碳达峰碳中和目标下如何评估相关法律环境

1. 立法层面：

现有碳减排相关立法涉及污染防治法、资源法、能源法、税法、科技法等多个领域，这些立法都涉及温室气体控制，但囿于其自身的立法目的和立法时机，缺乏对碳达峰目标和碳中和愿景统筹考虑，立法目的无法有效衔接。

因此建议：

首先，在修订生态环境保护、资源能源利用、国土空间开发、城乡规划建设等领域法律法规时，将实现碳达峰、碳中和目标纳入立法内容。可以对《环境保护法》《大气污染防治法》《清洁生产法》《循环经济促进法》进行修订，纳入实现碳达峰、碳中和的相关内容。

其次，以《大气污染防治法》第二条“大气污染物和温室气体协同控制”为依据，制定相关配套办法，回应两类物质协同控制的需求，建立协同控制的具体制度、管控标准、纠纷处理程序。

再次，鼓励有条件的省、直辖市、自治区在修改或制定有关植树例、绿化、生态文明建设高地、碳排放权交易管理等方面的条例或规章时，设置促进碳达峰碳中和实现的倡导性条款。

2. 监管层面：

保障碳达峰和碳中和实现的监管体制机制不明。碳达峰和碳中和实现过程涉及哪些监管主体，监管主体的法律地位如何，监管主体间的事权如何划分，又该如何开展本行政区域或跨行政区域的联合性或综合性执法活动，监管主体不履行或怠于履行监管职责时需要承担哪些法律责任？这些问题，尚无法律加以规定。换句话说，相关诉讼如何定性、权利如何保障，有关碳达峰和碳中和的纠纷能否纳入现行环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼、民事侵权诉讼的受案范围，都不清楚。一旦在碳达峰和碳中和目标实现过程中出现纠纷，没有相应的解决机制和法律依据。

违法者得不到追究，受害者得不到保护，势必影响社会秩序的稳定，对碳达峰和碳中和目标实现形成负面激励。国家应该加快构建包括发展改革、生态环境、自然资源、城乡建设、科技、金融监管部门等多部门组成的综合行政执法体制机制，形成职权边界明晰、责任承担明确、信息共享、协调联动的综合执法格局。建立由排放环境标准、碳监测计划、碳排放规划、碳核算制度等共同构成的相关监管机制。

3. 司法层面：

在环境司法方面，最高人民法院发布的《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》，将碳排放等应对气候变化案件作为四大类环境资源案件之一。但这还不够。认真研究碳达峰、碳中和纠纷形成规律和特点的基础上，从维护生态安全、保障公共利益的角度，寻找将相关纠纷纳入环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼的途径和方法，已经很有必要。如，当碳排放者不履行、怠于履行或违法履行碳减排义务且又不通过碳市场购买配额或一定数量的CCER（中国核证自愿减排量），致使生态环境或公众健康处于或者持续处于受碳排放影响的状态时，可以依据《民法典》《环境保护法》《民事诉讼法》的相关规定，对碳排放者提起环境民事公益诉讼。

4. 制度层面：

目前已有的法律法规，立法目的是防治大气污染、森林资源利用和保护、科技成果转化等，虽然可能涉及碳达峰、碳中和的内容，但并不是其直接立法内容。因此，碳达峰、碳中和实现所需要的进展报告制度、评估制度、咨询制度、信息发布制度、年度报告制度、责任追究制度等专门法律制度在我国并未建立。应该尽快实施年度碳排放总额基础上的分配制度和交易制度，使碳减排量具有的价值能够在市场通过交易得到实现，并形成奖励激励机制。建立系统的碳金融机制和为碳减排行为服务的绿色金融服务体系。

四、碳达峰碳中和目标下企业面临的法律环境挑战

1、企业传统的涉碳商业模式受到挑战

追求社会责任感和使命感不仅是时代发展的要求，也是企业谋求自身发展的渠道。企业不再以追求利润为唯一目标，在经营经济利益的同时,主动对员工、消费者、社会、环境等承担责任，可以获得良好的品牌形象和社会的美誉。环境保护在经济体制不断健全的当前已经得到普遍的重视。企业在生产过程中提高环保技术的开发，对环境保护的未雨绸缪，与其市场经济效益息息相关。公众投资者对环境污染给予以了高度关注。

根据我国首份上市公司环境绩效评估报告，7大重污染行业，包括火电、钢铁、化工、造纸、纺织、食品饮料和建材161家上市公司，因为环境绩效评估不合格被列入“黑名单”，因涉及环境污染问题而导致经济效益与形象受损的例子比比皆是。在绿色低碳发展的大环境下，只有积极参与积极淘汰落后产能，实现供应链绿色化与智能化发展，并在必要时在合理的渠道上对外宣布自身的减排目标并定期发布实施进度，才更有利于获得市场和客户认可，提升企业形象。这样大部分企业原有涉碳商业模式必然受到挑战。

2、部分业务将面临合同无效交易不受保护的风险

今年开始实施的《中华人民共和国民法典》一大创新是确立了“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境”的绿色基本原则，体现了“用最严格制度最严密法治保护生态环境”的底线力度：企业经营发展明确违反绿色原则、导致生态环境破坏后果的合同无效。同时在实现碳中和的第三个阶段中要求企业确保自己的运营生产中使用的工具、材料、服务等等，也是在碳中和的条件下生产出来的。如果无法保证自己的产品在碳中和的情况下生产出来的，极大可能会失去下游合作伙伴。

3、碳关税等导致成本增加的挑战

对于所有行业来说，无法碳达峰、碳中和最直接的影响就是成本问题。今年3月10日，欧洲议会通过了设立碳边界调节机制（实为碳关税）的原则性决议。按照时间表，欧洲议会将在今年6月底之前提出立法草案，预计2022年完成立法，2023年开始实施。碳关税会直接影响欧盟及其贸易伙伴的贸易竞争力，欧盟对此的关注丝毫不弱于其对气候变化的关注。

欧洲议会表示，将通过对来自减排措施较弱的国家的进口产品征税，以确保其不比欧盟产品更便宜。2020年，中国已成为欧盟的第一大贸易伙伴，如果欧盟碳关税落地，首当其冲受影响的就是中国。在一定程度上，中国的出口成本将增加，贸易竞争力会下降。而去年欧盟企业已经开始在进口产品时加入了碳税进行成本核算，我国一些出口企业已经失去几百亿欧元订单。

4、违法、犯罪或纳入失信联合惩戒对象名单的风险

目前，中国没有保障碳达峰目标和碳中和愿景实现的专门立法，但有一定的碳中和法治实践基础。运用法治手段推进碳达峰碳中和是国际社会的普遍做法，目前全球已有120余个国家提出2050年实现碳中和的目标。一些国家和区域通过气候变化（相关）立法或修法的形式来为实现碳中和提供法律保障。包括我们国家也在加强立法。虽然目前碳排放并未列入污染物，但是针对于碳排放的管控力度和措施，很可能不会低于对污染物排放监管的力度。

参考2020年9月1日开始实施的新的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，企业常见的环境违法行为主要包括：

① 无证排污

② 未按规定使用燃料

③ 违法处置、倾倒、贮存危险废物等

④ 自动监测设施不规范运行或弄虚作假

⑤ 不正常运行治污设施

⑥ 超标排放

⑦ 未按规定自行监测

⑧ 未按要求提交执行报告

⑨ 伪造监测数据等。

由此可能涉及行政责任、民事责任甚至刑事责任。污染环境罪由“结果犯”向“行为犯”转变，细化了入刑标准，加大了对污染环境行为的惩罚力度。环境违法企业如果被纳入失信联合惩戒对象名单纳入全国信用信息共享平台，将是“一处失信，处处受限”。对广大企业，特别是上市公司和拟上市公司、挂牌交易公司和发债企业，只有未雨绸缪，尽早建立健全生态环保合规的公司现代治理体系，方能从容应对，赢得先机。

5、在碳交易中陷入诈骗或者其他困境的风险

所有的碳排放都将实现碳定价是行业共识。所以无论企业目前是否为碳交易市场的控排企业，在未来的低碳发展路上，都将或多或少涉及到这个领域。企业可以适时参与碳交易、绿证交易、用能源交易等环境资源市场。一来可以在将来在列入控排企业后不至于太生疏，二来可以从经济上量化企业自身在气候这个领域面临的风险和机遇。警惕“漂绿”风险，所谓“漂绿”（Greenwashing），大体意思指的是某组织对其环保行动、绿色转型的付出与成果进行虚假宣传。这一合成词汇最早出现在上世纪90年代初。

伴随着全球环保意识的每一次觉醒，“漂绿”风险也相应的变化、转型，甚至放大，威胁着全球环境保护事业的推进。在当前这一轮全球低碳减排、绿色经济的浪潮中，不出意料的也闪现着“漂绿”风险的身影。事实上，面对着前所未有的投入体量与市场空间，当下环境中的“漂绿”风险与以往皆不相同，少了许多直白的、粗糙的造假，其链条更复杂、过程更隐蔽、责任更加难以认定。当然，公平来看，那些向GreenTrees购买过无效碳汇的企业，应当属于受害者而并非有意进行“漂绿”。但探究问题的根源，还在于企业管理层对于气候变化、低碳减排相关主题的生疏，对决策的漫不经心。

五、碳达峰碳中和目标下给企业的一些改善应对建议

对于广大企业来说，碳达峰碳达标既是挑战也是机遇。在绿色低碳发展的大环境下，企业应未雨绸缪，积极布局，加快构建绿色供应、绿色科技、绿色配置和绿色治理等四个关键能力，向绿色低碳转型。

1、绿色供应链构建能力

被动转型不如主动转型。推动产业链、供应链的重构和现代化是实现高质量发展的关键，也是构建新发展格局的主攻方向。

● 企业应充分利用国家调整优化产业结构、能源结构的政策契机，积极淘汰落后产能，实现供应链绿色化与智能化发展，最终形成企业供应链现代化布局和战略目标。

● 企业应通过参与碳排放权、排污权交易，提高企业绿色供应链的弹性。利用环境标志产品、绿色产品认证体系以及认购企业“绿证”，扩大绿色消费市场，加强企业绿色供应链竞争力。

● 企业应将绿色发展理念融入疫情后的经济发展中，新增投资中加大向绿色项目倾斜力度。国际上已有100多家跨国企业宣布在2050年之前实现净零排放。

可借鉴这些国际公司的先进做法，在企业供应链政策设计中，设定供应商碳减排目标。在与绿色消费、绿色生产、绿色流通的布局与协同中不断优化绿色供应链。

2、绿色科技创新能力

绿色科技创新主要体现在企业的绿色理念、绿色标准和绿色评价之中。绿色科技创新主要是结合企业发展战略，针对低碳能源、低碳产品、低碳技术、前沿性适应气候变化技术、碳排放控制管理等进行创新活动；绿色生产技术创新，主要指在绿色产品设计、绿色材料、绿色工艺、绿色设备、绿色回收处理、绿色包装等全流程实施技术创新；绿色管理创新包括制定绿色企业管理机制、绿色认证与标准体系、绿色成本管理创新，采用先进生产方式、建立绿色营销机制、建立绿色网络化供应链、建立环境评价与管理系统以及友好型社会责任体系。绿色科技创新的重点在于针对大气、水、土壤等问题，形成源头预防、末端治理和生态环境修复的成套技术。

3、绿色资源配置能力

由于以前我国绿色标准和认证体系不健全，于是一些企业在融资、上市中屡屡采取“漂绿”“洗绿”的造假行为。企业绿色转型不仅需要在绿色项目、绿色企业、绿色底层资产的打磨上下功夫，更需要增强“绿色”在资源配置中的敏感度和引导力。利用排污权交易、碳市场、碳金融、绿色金融和生态信用体系等新型市场机制和工具，将资金配置到企业的绿色资产和绿色项目中，打造企业绿色资源配置能力。这不仅是主动对接多层次资本市场通道之举，也将成为企业在低碳绿色发展时代降低制度成本、交易成本和投资浪费，规避风险、驾驭市场的基本功。

绿色金融已经成为企业低碳绿色可持续发展的助推器。目前，中国绿色贷款余额超过11万亿元，居世界第一。绿色债券余额1万多亿元，居世界第二，已成为全球绿色金融的引领者。除绿色金融外，我国融资租赁、保险、碳资产质押融资、林业碳汇、湿地碳汇、海洋碳汇等领域的改革创新也在不断深化，为企业实现绿色配置提供更为丰富的市场工具和基础设施。

4、公司绿色治理能力

公司绿色治理机制是企业绿色发展长效机制的关键。企业绿色治理能力的实现，主要取决于公司治理机制构建的现代化程度。构建绿色治理机制的着力点至少包括三个方面。

其一，企业内部绿色管理制度体系。包括绿色管理岗位、绿色管理制度以及绿色合规机制，对接国家生态产业创新的评估制度、生态的认证制度、生态统计制度、生态审计制度、生态核查制度、产权保护制度等体系；

其二，生态价值的实现机制。这是生态资源向生态资产和生态资本转化的动力机制；

其三，ESG（环境、社会、公司治理）理念和机制。

ESG投资也被称为社会责任投资，是国际资本市场新趋势。ESG机制包括信息披露、评估评级和投资指引三个核心因素。ESG投资中“公司治理”是提升公司现代治理体系的杀手锏。譬如，2020年发布的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》提出，“建立完善上市公司和发债企业强制性环境治理信息披露制度”。香港联交所2020年《ESG指引》确立了“不披露就解释”的原则。

（文中部分数据和观点来自公开资料，在此一并致谢！）