道可特研究 | 谈谈对《互联网视听节目服务管理规定》的几点看法
来源: 道可特律所 时间: 2022-11-23 21:34:59 作者: 王峰
《互联网视听节目服务管理规定》（国家广播电影电视总局 信息产业部令第56号，以下简称《规定》或“56号令”）自2007年12月颁布至今，已经执行了差不多15年的时间了。近些年来，随着互联网业务的蓬勃发展，网络视听节目的形式也层出不穷，致使该《规定》在执行中遇到了越来越多的困境，有待在后续的修订中予以完善。
目前看，56号令在执行中比较突出的几个问题是，该规定下调控对象具体包括哪些；哪一些节目形式被归类为视听节目；《许可证》与备案手续之间的差异，如何消除该差异；以及涉及处罚的审查标准等问题。
首先，该《规定》的调控对象到底包括哪些？《规定》第二条明确了，“本规定所称互联网视听节目服务，是指制作、编辑、集成并通过互联网向公众提供视音频节目，以及为他人提供上载传播视听节目服务的活动”。从字面分析，这里包括两种人，一是视音频节目的制作者+视频节目传播者；二是只提供上载服务的运营商。看上去，我们原有概念里的电视台、广播电台，把相关视听节目通过互联网传播的方式，更像是第一种情形，即制作+传播；而只提供上传服务的互联网平台，更趋近于第二种形式。当然，如果提供上载服务的运营商在具备资格的前提下，又涉足视听节目的制作、编辑等，则另当别论。
那么，我们不免要关注，那些只进行视听节目制作、编辑、集成的机构或个人，是否被列为56号令的监管对象呢，他们的行为是否受56号令的约束和调整呢？单从规定本身看，这部分人并没有被纳入到监管范围。如第四条规定，“互联网视听节目服务单位及其相关网络运营单位,......接受互联网视听节目服务行业主管部门和互联网行业主管部门的管理”。视听节目服务单位应限定在第二条界定的主体里。从第七条，许可证制度的角度也可以分析出，“没有取得许可证或没有履行备案手续的单位和个人也不得从事该服务”。那问题就来了，这部分人不被认为是“互联网视听节目服务的提供者”，但是其制作的内容却会上传到网络，并被传播出来。因此，如果不把它纳入本规定的监管范畴，那么当其制作并上传的节目涉嫌违规时，则平台首当其冲会被问责。从监管角度仅仅去问责平台的监督不力，可能会加大平台的责任，同时使真正的违法违规者“逍遥法外”，导致监管效益大打折扣。这里是否可以根据违规事件程度进行区分，采取临时/永久性关闭账号、删除内容、全网禁止注册等措施，实现平台之间的联动，保证监管的规范与统一。
其次，有哪些视听形式被归类为视听节目，受到监管。《规定》第二条规定，通过互联网向公众提供的视音频节目属于本规定监管的范畴。那么是不是所有的视音频节目都由国务院广播电影电视主管部门监管呢？比如，我们常见的短视频、中视频、其他创意类视频、网络直播、以及通过网络传播的演出节目，还有UGC和PGC等等。哪些算，哪些又不算。实际情况看，广播电影电视主管部门还是把监管重心放在长视频内容上。而网监部门则对更多新形态的视音频内容进行监管。对此，是否需要划定一个相对清晰的标准和界限呢？
第三，是监管交叉重叠的问题。其实这个话题也是从上一个问题引申而来的。《规定》第三条明确，国务院广播电影电视主管部门作为互联网视听节目服务的行业主管部门，负责对互联网视听节目服务实施监督管理。但实践中，文化和旅游部对于演出类视听节目的网络播放也实施管理。这样就出现一个事项多个部门都要监管，且监管的依据、规范的要求、处罚的标准又存在差异化，使被监管对象在面对多个部门的管理和问责时，有些疲于应付。因此，如后续《规定》在修订时，也建议多家部门之间可以沟通和协调，就监管的边界范围、主体责任、处罚等核心内容进行一个划分，把目前交叉监管的内容进行梳理，是否可以考虑由国务院广播电影电视主管部门牵头，统一进行规范。
第四，颁发《许可证》与备案手续之间的差异，如何消除该差异。《规定》第七条明确，“从事互联网视听节目服务，应当依照本规定取得广播电影电视主管部门颁发的《信息网络传播视听节目许可证》或履行备案手续”。但第八条却规定具备法人资格，且为国有独资或国有控股单位才有资格申请许可证，也就是说非国有控股的混合所有制企业即便满足了其他条件，也不能申请获得许可证。
由于《规定》制定时间较早，其中对于申请备案手续的主体，仅限于从事互联网视听节目转播类服务的地（市）级以上广播电台、电视台和中央新闻单位。而随着互联网技术的发展和网络覆盖带来的便利，越来越多的非传统意义的视听节目服务机构涌现出来，并开展相关的业务。当然目前监管机构已采取了一些举措，比如在一些省份试点，对一批新型视听节目服务机构进行了备案，使其有机会从事互联网视听节目服务。
但是，对于广大的从业者，从备案到颁发许可证之间，还有很长的路要走。因为资质、资格的不明朗，使得相当多的投资人对这一领域的投资犹豫不决，也限制和影响了行业的发展。后续修订过程中，是否可以考虑打破所有制类型的限制，更多地以平台的自身规范、业务、作品为衡量标准，形成一个逐级晋升的许可证模式。比如满足连续三年备案的企业，则有机会申请许可证，给混合所有制企业一个明确的发展空间。让我们拭目以待。
作者简介
王峰
北京市道可特律师事务所高级合伙人
业务领域：商业银行、兼并与收购、外商直接投资、私募股权投资等，擅长于国内外资本市场、投融资、企业并购等较为复杂的民商法律业务，精通并购方案设计、企业投融资等非诉讼业务
手机：13601358218
邮箱：wangfeng@dtlawyers.com.cn
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