专业解读

关键词：法院执行阶段、加处罚款、减免

一、何为“加处罚款”

《中华人民共和国行政强制法》第十二条规定：行政强制执行的方式（一）加处罚款或者滞纳金；（二）划拨存款、汇款......《中华人民共和国行政处罚法》第七十二条第一款规定：当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施......（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款......

根据以上法律条文可知，加处罚款属于行政强制执行方式之一，系间接强制的一种。其目的是在当事人逾期履行带有金钱给付义务的行政决定时，通过给当事人增加额外金额负担的方式，迫使其及时履行行政决定，以做到“案结事了”，维护公权力的权威性。

二、我国现行两种不同行政强制执行方式下，行政处罚加处罚款的减免情况

《行政强制法》第三十四规定：行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第五十三条规定：当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。由此可知，对于行政机关已经作出的行政决定，有两种执行方式，一种是有行政强制权的行政机关可以直接强制执行，另一种没有行政强制权的行政机关需要向法院申请强制执行，那么由此就会产生这样一个问题，对于行政决定中加处的罚款，在当事人采取补救措施后，是否在两种不同执行方式下，行政机关都可以对加处的罚款进行减免呢？

对于有行政强制权的行政机关自行执行行政决定的，我国《行政强制法》第四十二条第一款明确规定：实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。由此可知，在行政机关自行执行的情况下，当事人满足上述规定后，行政机关是可以减免加处罚款的。

那么，对于没有行政强制权的行政机关申请人民法院强制执行后，当事人采取了补救措施，行政机关是否可以减免加处罚款呢？

针对这个问题，笔者经检索，发现有两种不同的观点。第一种观点认为，在人民法院受理行政机关强制执行后，当事人采取补救措施的，即使行政机关同意，也不能减免加处的罚款。理由是从《行政强制法》条款内容上看，关于执行程序中减免加处罚款的条款规定在第四章“行政机关强制执行程序”中，而在第五章“申请人民法院强制执行”章节中，并未作出相关规定，由此可以推断立法者的本意是不认可在法院强制执行阶段减免加处罚款，否则完全可以将“当事人采取补救措施后，可以减免加处的罚款或滞纳金”的条款规定在《行政强制法》第一章“总则”部分，或者在第五章“申请人民法院强制执行”章节中规定“本章节未规定的，可适用于第四章“行政机关强制执行程序”的相关规定”等类似条款内容，但根据现行有效的《行政强制法》条文来看，并未作上述安排，因此，可以理解为立法者认为在法院受理行政机关的强制执行申请后，即使当事人采取了补救措施，也不能减免加处的罚款。 

第二种意见则认为，虽然在《行政强制法》第五章“申请人民法院强制执行”未就当事人采取补救措施后可以减免加处的罚款或者滞纳金作出明确规定，但也未作反向行的禁止性规定，同时根据第一章“总则”第六条“实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合”的规定，同意在法院执行阶段减免加处罚款，更能体现“教育与强制相结合”的立法原则。

三、我国现行有关人民法院强制执行阶段能否减免加处罚款的规定

1.《全国人大常委法工委对行政处罚加处罚款能否减免问题的意见》（法工办发〔2019〕82号）

《行政强制法》第四十二条第一款规定：“实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。”该规定中“实施行政强制执行”包括行政机关自行强制执行，也包括行政机关申请法院强制执行。人民法院受理行政机关强制执行申请后，行政机关不宜减免加处的罚款。

2.《丽水市市场监督管理局关于规范行政处罚加处罚款执行若干文件的指导意见（丽市监〔2019〕47号）》

“五、行政处罚加处罚款减免的几种情形：（一）当事人自收到行政处罚决定之日起十五日内未缴纳罚款，在市场监督管理机关催告前已经缴纳的，可以视为已经采取了补救措施，市场监督管理机关可以减免加处罚款；（二）当事人自收到行政处罚决定之日起十五日内未缴纳罚款，在市场监督管理机关催告后至申请人民法院强制执行前已经缴纳的，可以视为当事人已经采取补救措施，市场监督管理机关可以减免加处罚款；（三）因当事人履行行政处罚罚款不能、维护社会和谐稳定等特殊情形，市场监督管理机关可以减免加处罚款。（四）人民法院实施行政强制措施需要市场监督管理机关予以配合的，市场监督管理机关依法予以支持。”

3.《义乌市市场监督管理局关于进一步规范行政处罚执行的指导意见》

“四、因当事人生活困难等原因需要减免加处罚款的，办案机构应制作《行政处罚案件有关事项审批表》，并附当事人申请书及相关材料，由机关负责人集体讨论决定。已经申请法院强制执行的，一般不予减免。”

以上是笔者检索发现我国现行有效的部分关于法院执行阶段加处罚款能否减免问题的相关规定，通过上述规定可知，对于人民法院已经受理行政机关强制执行后，全国法工委及义乌市市场监督管理局的观点为“不宜减免”、“一般不予减免”，而丽水市市场监督管理局也仅是规定在“市场监督管理机关催告后至申请人民法院强制执行前已经缴纳的”可以减免，对于人民法院受理强制执行后，并未明确规定可以减免。

四、关于法院受理行政机关强制执行申请后，当事人采取补救措施，法院能否同意减免加处罚款的相关案例

（一）法院同意行政机关减免加处罚款

1. 济宁市生态环境局曲阜市分局、曲阜润基商贸有限公司非诉执行审查行政裁定书（案号：（2020）鲁0881行审135号）

在本院审查过程中，申请执行人与被执行人达成和解协议，被执行人采取了补救措施，申请执行人免于执行对其加处的罚款……裁定如下……（三）申请执行人济宁市生态环境局曲阜市分局济环曲罚字［2020］3号行政处罚决定的加处罚款不再执行……

2. 青岛市李沧区市场监督管理局、青岛颖佳知识产权代理有限公司非诉执行审查行政裁定书（案号：（2021）鲁0213行审104号）

本案审查过程中，申请执行人与被执行人于2021年1月21日达成执行和解协议，主要内容包括：被执行人于本协议签订之日起十五日内缴纳青李沧市监执四罚字〔2020〕35号行政处罚决定书中的罚款人民币209869.58元；被执行人按时缴纳上述罚款的前提下，申请执行人同意减免对被执行人所加处的209869.58元罚款；如被执行人未在十五日内履行缴纳罚款的义务，则本协议自动解除，申请执行人仍有权项李沧区人民法院申请强制执行行政处罚的本金和加处的罚款……本院经审查认为……《中华人民共和国行政强制法》第四十二条第一款规定：“实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，于当事人达成执行协议，执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。”本案中，申请执行人与被执行人达成的和解协议，协议内容不违反法律规定，本院予以确认。

（二）法院不同意行政机关减免加处罚款的

隆昌市市场监督管理局、隆昌县新九园食品厂行政非诉执行执行监督执行裁定书（案号：（2022）川1083执监3号）

本院查明，……2021年8月9日，该案恢复执行，双方自愿达成“被执行人将剩余罚款37150元交清后，申请执行人放弃加处罚款47150元”的执行和解协议，被执行人在与申请执行人达成执行和解后将剩余罚款37150元和执行费610元缴纳后，本院以本案执行完毕作结案处理。隆昌市人民检察院认为本院对该案作执行完毕处理违反了法律的禁止性规定，建议本院对本案中违法行为予以纠正。本院认为，……但在执行过程中，本院以当事人自愿达成“被执行人将剩余罚款37150元交清后，申请执行人放弃加处罚款47150元”的执行和解，被执行人在与申请执行人达成执行和解后将剩余罚款37150元和执行费610元缴纳后，作执行完毕作结案处理，违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十二条第一款：“实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议，执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或滞纳金。”及《全国人大常委法工委对行政处罚加处罚款能否减免问题的意见》“人民法院受理行政强制执行申请后，行政机关不宜减免加处的罚款”的规定，（2021）川1083执恢651号以执行和解履行完毕作执行结案处理确有错误应予撤销……

五、结语

笔者认为，虽然全国法工委认为“人民法院受理行政机关强制执行申请后，行政机关不宜减免加处的罚款。”但需要注意的是，此意见仅是对国家市场监督管理总局办公厅的函复意见，供其参考，且“不宜”减免并非“禁止”或“不得”减免，而丽水市市场监督管理局及义乌市市场监督管理局的指导意见也仅系地方规定，也不具有普遍约束性，同时，《行政强制法》第四章“行政机关强制执行程序”及第五章“申请人民法院强制执行”的区别关键在于行政机关是否具有行政强制执行权，如果单看法条，有行政强制执行权的行政机关在当事人采取补救措施后可以减免加处的罚款，而没有行政强制执行权的行政机关在当事人采取补救措施后就不可以减免加处罚款，这无疑是将加处罚款的减免的权利归于行政机关是否自身享有“行政强制执行权”上，明显有违公平原则，也容易激化当事人与行政机关在法院强制执行阶段的对抗和争议，不利于实质化解社会矛盾。

基于此，笔者建议立法机关尽快就法院执行阶段能否减免加处罚款及减免加处罚款的具体程序问题出具专门司法解释或作出说明，以统一司法裁判尺度，确保实现行政执行程序上的公平。

参考资料

[1] 准确把握减免加处罚款的法律及程序规范 促进行政争议实质性化解  来源：湖南省石门县人民检察院
[2] 法院执行阶段能否减免行政决定加处的罚款或滞纳金  来源：中国法院网  作者：张烈忠
[3]《中华人民共和国行政强制法》
[4]《义乌市市场监督管理局关于进一步规范行政处罚执行的指导意见》
[5]《丽水市市场监督管理局关于规范行政处罚加处罚款执行若干问题的指导意见》
[6]《全国人大常委会法工委对行政处罚加处罚款能否减免问题的意见》

作者简介

宫晓雪
太原办公室 律师

业务领域：争议解决、金融、行政与政府法律顾问
邮箱：gongxiaoxue@dtlawyers.com.cn