专业解读

本文选自《市场监管执法典型案例精解》一书，北京市道可特律师事务所编著，中国工商出版社出版。

关键词

利害关系/主体资格/受案范围/过程性行政行为

分析要旨

公司登记管理机关经审查，认为申请人所提交的申请材料不齐全或不符合形式要件，进而告知其应予补正的，不属于对相关变更登记（备案）申请作出的终局性决定，系过程性行政行为，对公司及其股东、法定代表人或其他管理人员的权利义务均不产生实质影响。

在不服登记管理机关对于变更登记（备案）申请所作行政行为并由此申请行政复议的案件中，若复议申请人的权利义务与相关行政行为并无行政法律上的利害关系，其不具有提出行政复议申请的主体资格。

核心法条

1.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条；

2.《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十七条、第五十一条（注:现行有效的行政法规为《中华人民共和国市场主体登记管理条例》第十六条、第十九条）。

基本案情

某公司系部分由外国投资者投资的，经某市某区市场监督管理局（以下简称某区市监局）登记设立的外商投资企业。2020年12月24日，该公司向某区市监局提交外商投资（合伙）企业变更登记申请书（外商投资企业备案申请书）、北京市市场主体告知承诺制登记—提交人承诺书等材料，申请将法定代表人变更为孔某；备案董事、经理事项。因该公司未能提交营业执照等材料，不符合相关变更登记（备案）提交材料规范，故某区市监局未能当场为其核准办理前述登记（备案）。当日，该公司表示拟申请遗失补领营业执照正、副本，某区市监局遂作出一次性告知记录，告知其准备包括申请表、情况说明等在内的相关文件材料。

2021年1月13日，上述公司委派其代理人向某区市监局提交更换、增（减）补证照申请表、情况说明（两份，就营业执照遗失、公告作废事项分别作出）、北京日报公告样张，申请遗失补领营业执照正、副本。经审核，该公司出具的情况说明仅见部分股东签字，不符合有关营业执照遗失补领申请提交材料规范的形式要件，某区市监局遂作出《企业登记材料审查一次性告知记录单》，当场告知其补正内容，即有关情况说明应由全体股东签字或盖章，并将收到的申请文件、材料退回该公司。

孔某系该公司董事之一，其不服某区市监局作出的上述补正告知记录单，提出行政复议申请，该复议申请未获支持，复议机关经审查作出驳回决定。

焦点分析

从一般意义来说，受案范围解决的是“什么事”可以纳入到行政复议或者行政诉讼审查视野之中，而主体资格解决的是“什么人”可以成为争议前述事项的适格主体。由于本案关涉问题实际存在逻辑顺位，以下，分别围绕受案范围与主体资格两个层次进行展开：

一、补正告知属于过程性行政行为，不属于行政复议的受案范围

《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定合力明确，具体行政行为“侵犯其合法权益”系行政复议受案范围的判断标准。学理及实务中，通常采“实际影响”（或称“实质影响”）标准，即只有对当事人权利义务可能产生实际不利影响的具体行政行为，才属于行政复议的受案范围。同时，参照行政诉讼领域规定，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第十三条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号，以下简称《行诉解释》）第一条、第二条共同划定了行政诉讼之受案范围，其中，行政机关为作出行政行为而实施的过程性行为被明确排除在外。

最高人民法院在王明德诉乐东市人力资源和社会保障局工伤认定案（最高人民法院第69号指导性案例，以下简称69号案）中，采用“程序性行政行为”这一说法，但结合该案案情及判例意旨，该表述与上述《行诉解释》第一条第二款第六项所规定的“过程性行为”并无实质分别。该类行政行为作为行政程序过程当中的某一环节，与之相仿的概念还包括“中间行为”“阶段性行为”等，虽然名称不尽相同，但由于概念所指向的内涵一致，以下均以“过程性行为”统一代称。

一般而言，可申请行政复议或可争讼的行政行为，应当是行政主体直接设定行政相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响、对外发生法律效果的行为，也即行政管理活动的最终行政决定，而通常不包括行政主体在作出最终行政决定过程中针对程序性事项所作的决定和处理。虽然过程性行为可能也具有一定的法律意义，甚至对相对人的权利义务产生阶段性影响，但由于该行为不具有成熟性，对外发生法律效果仍然依附于后续行为的作出并被最终的行政决定所吸收，故而不具有独立、完整的价值。这种认知也与我国行政法学学说上的行政行为效力相关，即行政行为形成后始具有确定力、拘束力和执行力，至此臻于成熟，反之，作为一个尚不满足行政行为效力要件的行为，自然也就不具备可诉性。

事实上，对过程性行为合法性的评价，可以在对最终的行政决定合法性评价中一并进行，无论是行政复议抑或是行政诉讼，均将程序事项纳入到有权机关的审查视野之内，并可能因程序违法招致复议或司法机关对行政行为作出否定性评价。由此，行政主体在行政程序中所作过程性行为并不因不能被单独争议而免受法律的拘束和调整，其合法性问题将在成熟的行政行为作出后，对终局行政行为的合法性审查中予以一并解决。

需要注意的是，“过程性行为”也并非“结界”，借此即可完全隔绝在可诉范围之外。若如69号案一般，虽然行政机关作出的是过程性行为，但该行为将导致行政相对人的合法权益长期，乃至永久得不到依法救济，直接影响其合法权益，并且也无法通过对相关实体性行政行为提起诉讼获得救济。此时，相关“过程性行为”由于具有事实上的最终性而获得独立价值，并对公民、法人或者其他组织的合法权益产生实际影响。就此，该行为性质实际发生转化，并被纳入到可诉范围之中，相关当事人不服该行为的，复议机关或人民法院应当依法予以受理。

本案中，由于某公司变更登记（备案）申请材料不齐全、形式不齐备，某区市监局据此对其作出补正告知的行为属于过程性行政行为，不涉及终局性处理决定。该公司可以按照登记管理机关作出的指引，在充实信息、备齐材料后重新提交登记（备案）申请，经审查符合法定条件的，其相关申请可获准登记并完成备案。案涉补正告知行为对该公司的权利义务不产生实质影响，不具有可复议性及可诉性。

二、与行政行为具有利害关系是申请行政复议的必要资格要件

《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系……由此，与具体行政行为之间具有利害关系是复议申请人适格的重要判断基准，亦是行政复议法定受理条件之一。前述“利害关系”规定与行政诉讼领域关于原告资格的认定标准相一致。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

通说认为，判断构成利害关系的基本要素至少包括两点：一是申请人（原告）的权益已经受到损害或有受到损害的现实可能性；二是相关权益损害与行政行为之间具有因果关系。由此，方才具有为申请人（原告）提供行政法上救济的必要性。

通常情况下，公民、法人或者其他组织在权利受到侵害时，应当由本人通过申请复议、提起诉讼维护自身权益——申请人（原告）为自然人的，自无需赘言；申请人（原告）为法人、其他组织的，讨论其复议（诉讼）资格，一个关键问题在于识别某一组织内部究竟由谁可以对外代为表达意志。

根据法律规定，法人由其法定代表人进行诉讼；其他组织由其主要负责人进行诉讼。在此情况下，原告仍然是组织本身，而不是该组织内部的机构或者成员。只有在少数情况下，部分主体基于法律的明确规定始获得独立的诉讼资格，对外行使诉讼权利。如，《行诉解释》第十六条规定，联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受行政行为侵害的，可以自己的名义提起诉讼。

本案中，相关变更登记（备案）申请主体及补正告知作出对象均为某公司，行政复议申请人孔某仅系该公司董事成员，其作为自然人，与公司法人的法律人格相互独立，且未获授权得以对外进行活动。无论是既已作出的告知行为，抑或是日后可能作出登记（备案）行为，显然均与其不存在利害关系，孔某不具备行政复议申请人或行政诉讼原告的主体资格。

具言之，可分为以下两个层次：

一方面，如前所述，孔某无权代表公司对外进行活动。此处，即便暂时抛却有关受案范围的讨论，假设本案符合行政复议、行政诉讼案件的受理条件，针对行政行为进行争议的适格主体也应为案涉公司，对外表现为以公司名义提出申请、以公司印章作为凭证、其法定代表人或授权委托人对外行使权利等。

另一方面，孔某亦无权以本人名义自行提出复议申请。某区市监局根据适时有效的《中华人民共和国公司登记管理条例》等规定作出补正告知的行政行为，系为确认公司的企业法人资格，规范公司登记行为，保护公司、股东和债权人的合法权益，其目的在于维护社会经济秩序和保障公共利益，该行政行为与孔某不具有法律上的利害关系。

“利害关系”作为一项法定要件，其内涵包含着对主体适格判断所关涉利害的权衡：一方面，应当考虑通过复议、诉讼保护当事人权利的需要；另一方面，也要谨防复议主体（原告）资格的过分泛化，考虑行政秩序的安定性、连续性而不被过分地打扰。因此，“利害关系”的判断与司法体制、法治状况和公民意识等因素密切相关，相关划定范围整体呈动态发展、趋于扩大的态势。

律师简介

孙奕莞凝
道可特律师事务所律师

业务领域：行政合规与争议解决

邮箱：sunyiwanning@dtlawyers.com.cn