专业解读

Choice数据显示，2021年前4个月地方债发行规模16709亿元，其中，新增地方债发行3763亿元，其余为再融资债券。按月来看，3月份新增地方债发行364亿元。其中，新增一般债券100亿元，新增专项债券264亿元；4月份新增地方债发行3399亿元，其中，新增一般债券1343亿元，新增专项债2056亿元。今年以来新增专项债主要投向棚改、补充银行资本金、乡村建设、产业园区、交通运输、社会事业等领域，其中以棚改为主，鉴于今年有确定性收益的基建项目储备有限，短期内棚改类项目已成为新增专项债发行有效补充。

本文主要结合我们金融资本团队自2018年以来作为第三方专业机构为地方政府发行政府专项债券提供法律服务的实战经验，就地方政府棚改专项债券法律实务及操作细节等基础知识进行梳理，以期与实操者共享。

一、地方政府棚改专项债券的概念与特点

地方政府棚户区改造专项债券（以下简称棚改专项债券）是地方政府专项债券的一个品种，是指遵循自愿原则、纳入试点的地方政府为推进棚户区改造发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入、专项收入偿还的地方政府专项债券。其中，专项收入包括属于政府的棚改项目配套商业设施销售、租赁收入以及其他收入。

棚改专项债券的主体为省级政府。债券资金由财政部门纳入政府性基金预算管理，并由本级棚改主管部门专项用于棚户区改造，不得用于经常性支出。试点地区的棚改项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的纳入政府性基金的国有土地使用权出让收入、专项收入应当能够保障偿还债务本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。棚改专项债券纳入地方政府专项债务限额管理。棚改专项债券收入、支出、还本、付息、发行费用等纳入政府性基金预算管理。

棚改专项债券使政府融资更加透明，专款专用，有助于地方政府不断地改善其债务管理，防范化解地方政府隐性债务风险。

二、调整地方政府棚改专项债券管理的法律规范体系

法律规范构建起来的规则体系，是地方政府棚改专项债券管理的最基本的规则体系，专项债券的项目储备、发行、使用、管理、流通等都以此为基础、为前提，否则将出现重大法律风险。法律规范体系的梳理，可以使棚改专项债券的法律框架清晰明了，使棚改专项债券各项业务开展合法有据。

1、《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》 

为完善地方政府专项债券管理，规范棚户区改造融资行为，坚决遏制地方政府隐性债务增量，2018年在棚户区改造领域开展试点，有序推进试点发行地方政府棚户区改造专项债券工作，探索建立棚户区改造专项债券与项目资产、收益相对应的制度，发挥政府规范适度举债改善群众住房条件的积极作用，财政部、住房城乡建设部研究制定并联合发布了《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办 法 》，这是继土地储备专项债券、政府收费公路专项债券之后有一个全国性的“市政收益债”品种。

办法指出：省级政府为棚改专项债券的发行主体。试点期间市县级政府确需棚改专项债券的，由其省级政府统一发行并转贷给市县级政府。经省政府批准，计划单列市政府可以自办发行棚改专项债券。棚改专项债券资金由财政部门纳入政府性基金预算管理，并由本级棚改主管部门专项用于棚户区改造，严禁用于棚户区改造以外的项目，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用，不得用于经常性支出。试点发行棚改专项债券的棚户区改造项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的纳入政府性基金的国有土地使用权出让收入、专项收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。

办法要求：发行棚改专项债券应当披露项目概况、项目预期收益和融资平衡方案、第三方评估信息、专项债券规模和期限、分年投资计划、本金利息偿还安排等信息。项目实施过程中，棚改主管部门应当根据实际情况及时披露项目进度、专项债券资金使用情况等信息。棚改专项债券应当遵循公开、公平、公正原则采取市场化方式发行，在银行间债券市场、证券交易所市场等交易场所发行和流通。

办法明确规定：地方各级政府及其部门不得通过发行地方政府债券以外的任何方式举借债务，除法律另有规定外不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。棚改专项债券对应项目形成的国有资产，应当严格按照棚改专项债券发行时约定的用途使用，不得用于抵押、质押。

棚改专项债，一方面明确了偿债资金来源，有利于锁定专项债务风险；另一方面，规范了棚户区改造融资行为，遏制地方政府隐性债务增量，防范财政金融风险。

2、《地方政府债券发行管理办法》

为规范地方政府债券发行管理，保护投资者合法权益，根据《中华人民共和国预算法》、《中共中央办公厅 国务院办公厅关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等法律法规和相关规定，财政部制定了《地方政府债券发行管理办法》。2021年1月1日正式实施的《地方政府债券发行管理办法》不仅对以往的多份文件进行了高度概况，也对多个条款进行了补充、完善和调整，以更好地应对当前全球疫情影响下国内外经济形式发生的巨大变化。可以说，《地方政府债券发行管理办法》的推出对“十四五”期间地方政府债券融资具有重要的指导作用。

《办法》对一般债券、专项债券重新定义，一般债券是为没有收益的公益性项目发行，主要以一般公共预算收入作为还本付息资金来源的政府债券；专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。

《办法》对地方债发行期限提出了以下规定：地方财政部门应当根据项目期限、融资成本、到期债务分布、投资者需求、债券市场状况等因素，合理确定债券期限结构。

地方财政部门可结合实际情况，在按照市场化原则保障债权人合法权益的前提下，采取到期偿还、提前偿还、分期偿还等本金偿还方式。地方财政部门应当均衡一般债券期限结构，充分结合项目周期、债券市场需求等合理确定专项债券期限，专项债券期限应当与项目期限相匹配。专项债券期限与项目期限不匹配的，可在同一项目周期内以接续发行的方式进行融资。专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应多个项目集合发行。

财政部对地方政府债券发行期限进行必要的统筹协调。取消地方债发行期限的限制，一方面有利于保证专项债券融资期限与项目资金需求结构相匹配，降低期限错配风险，防止资金闲置浪费。另一方面也标志着我国的地方债券正式进入长期化时代，将综合考虑未来若干年的财政情况，科学调整债券规模，既避免债务过于集中，导偿债压力激增，又可以通过债务长期化减缓当下地方财政的压力。

《办法》指出，地方财政部门应当在国务院批准的分地区限额内发行地方政府债券。新增债券、再融资债券、置换债券发行规模不得超过财政部下达的当年本地区对应类别的债券限额或发行规模上限。

《办法》提出了多条规定，进一步加强了对信用评级和信息披露工作的管理。在信用评级方面，《办法》提出，首次评级后，信用评级机构应当在评级结果有效期内每年开展一次跟踪评级，在债券存续期内发生可能影响偿债能力和偿债意愿的重大事项时,及时进行不定期跟踪评级，并公布跟踪评级结果。

在信息披露方面，《办法》提出，专项债券应当全面详细公开项目信息、项目收益与融资平衡方案、债券对应的政府性基金或专项收入情况、由第三方专业机构出具的评估意见以及对投资者做出购买决策有重大影响的其他信息。地方财政部门应当在地方政府债券发行定价结束后，及时披露债券发行结果。地方财政部门应当及时披露地方政府债券发行相关信息，对披露文件的合规性、完整性负责。

在监督检查方面，《办法》强调，登记结算机构、承销团成员、信用评级机构等第三方专业机构和人员应当勤勉尽责，严格遵守职业规范和相关规则，对弄虚作假、存在违法违规行为的，财政部将向地方财政部门通报。地方财政部门在组建承销团或选择第三方专业机构参与地方政府债券相关工作时，应当予以负面考虑。涉嫌犯罪的，依法移送有关国家机关处理。

在地方债券逐渐完善的过程中，信息公开将起到至关重要的作用，既是通过信息公开倒逼地方政府的规范管理、加强资金的使用效率，也是促进地方债券的流动性。

《办法》提出：债券发行后确需调整债券资金用途的，地方财政部门应当按程序报批，经省级人民政府或省级人大常委会批准后及时披露相关信息。同时，也允许专项债券项目在同一项目周期内以接续发行的方式进行融资，使得未来专项债券资金的使用将更加灵活、更加符合实际情况。

《办法》首提地方债取消情形，规定“地方财政部门披露债券发行时间后，因债券市场波动、市场资金面、承销团成员承销意愿、不可抗力等特殊因素需要推迟或取消地方政府债券发行时，应当按规定提前向财政部报告，并向市场披露推迟或取消发行信息。”首次提出地方债取消发行相关要求，符合地方债市场发行大趋势。

三、《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》

为落实《中华人民共和国预算法》及其实施条例有关规定，规范管理、提高效率、挖掘潜力、释放活力，国务院就进一步深化预算管理制度改革发布意见，即（国发〔2021〕5号文）。

《意见》明确：加强预算控制约束和风险防控。实施项目全生命周期管理，预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，未入库项目一律不得安排预算。强化中期财政规划对年度预算的约束。加强财政运行风险防控，加强重大政策、重大政府投资项目等财政承受能力评估。健全地方政府依法适度举债机制，坚决遏制隐性债务增量，稳妥化解隐性债务存量。

健全地方政府依法适度举债机制。健全地方政府债务限额确定机制。完善专项债券管理机制，专项债券必须用于有一定收益的公益性建设项目，建立健全专项债券项目全生命周期收支平衡机制，实现融资规模与项目收益相平衡，专项债券项目对应的政府性基金收入、专项收入应当及时足额缴入国库，保障专项债券到期本息偿付。完善以债务率为主的政府债务风险评估指标体系，建立健全政府债务与项目资产、收益相对应的制度，综合评估政府偿债能力。加强风险评估预警结果应用，有效前移风险防控关口。

依法落实到期法定债券偿还责任。健全地方政府债务信息公开及债券信息披露机制，发挥全国统一的地方政府债务信息公开平台作用，全面覆盖债券参与主体和机构，打通地方政府债券管理全链条，促进形成市场化融资自律约束机制。

四、今年的专项债资金使用与往年的不同之处

保持适度规模的地方债券投资仍然是未来一个时期积极财政政策的重要手段，特别是专项债的定向性、精准性、效益性、风控性相对一般债券更为明显，其助力地方经济发展的强力支撑作用也会变得越来越突出。

为规避专项债项目进展缓慢，资金使用效率不高等问题，监管对专项债项目实施穿透式监测，涉及项目准备情况、项目建设情况、项目运营情况、项目专项收入情况四个方面，对专项债券管理实行“一竿子插到底”穿透式监控。2021年4月13日发布的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》再次强调了稳步扩大直达资金范围，强化从资金源头到使用末端的全过程、全链条、全方位监管，资金监管“一竿子插到底”。监管趋严体现了对政府债务的关注度开始提升，初步预计今年将会加大隐性债务化解力度，防风险或将成为“十四五”期间重点。

作者简介

刘双梅 律师

北京市道可特（济南）律师事务所合伙人

教育背景：毕业于宁夏大学，法学硕士，研究生学历。

专业领域：资本证券、金融保险、诉讼与仲裁、企业法律风险防控、融资租赁、并购重组、破产清算等。 

祝春旺 律师

北京市道可特（济南）律师事务所合伙人

教育背景：毕业于山西财经大学，法律硕士，研究生学历，法学与管理学双学位，拥有复合型专业知识。

专业领域：资本证券、金融保险、公司风险防控及治理、财富传承与管理、合规管理、法律顾问、民商事诉讼与仲裁。

刘腾媛

北京市道可特（济南）律师事务所实习律师

教育背景：山东科技大学法律专业

专业领域：资本证券、民商事诉讼与仲裁、金融保险。