专业解读

一、实务困境与观点提出

《民法典》第229条规定：“因人民法院、仲裁机构的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者征收决定等生效时发生效力。”

就上述规定的文义直观来看，征收决定下发后不动产物权即时收归国家所有，如土地上仍有占有者，此时只能由国家作为主体身份行使物权保护权。但原权利人权益保护在实务中面临特殊困境：土地征收工作是一个阶段的持续性过程，政府部门先行下发征收决定并同步公告，至签订征收补偿协议，再完成补偿安置存在一段期间，物权名义的转移往往与实质补偿安置无法同步完成。此时，原不动产权人(被征收人)也尚未取得征收补偿或完成安置，土地也尚未灭籍。那么，原不动产权人能否在此期间行使物权保护请求权？能否诉请无权占有人腾退？

笔者认为：在征收决定生效至补偿安置完成前，原不动产权人(被征收人)并未完全丧失物权权能，其仍可基于“占有权能分离”的原则及公平保护的法理，向无权占有人主张排除妨害、返还原物及占有使用费等。但应注意的是，也存在例外情形，若原权利人为土地储备机构等特殊主体，或政府已实质接管征收标的，则原权利人(被征收人)的民事诉权应受限制。

二、法理与实务逻辑分析

（一）物权变动的“名义转移”与“实质补偿”分离性

《民法典》第229条确立的“征收决定生效即发生物权变动”，仅解决所有权归属的法定转移问题，但并不直接消灭原权利人(被征收人)对不动产的事实管领力。在补偿安置未完成阶段，征收部门尚未实际接管不动产，若彻底剥夺原权利人的保护权能，将导致“权力真空期”——既放任第三方侵占国有资产或私人财产，又变相加剧被征收人的安置风险(如占有人损毁房屋导致补偿价值减损)。

典型案例：

1. 【湖北省高级人民法院(2019)鄂民再285号】：征收决定下发后不发生转移占有的效力，征收补偿前，原所有权人占有、使用、收益、处分权利可被分离。

“即使认定人民政府的征收决定自向行政相对人公布之日生效，油料所丧失了对案涉房屋的所有权，但根据上述行政法规赋予被征收人有权在获得征收补偿前占有、使用相关房屋的规定，和所有权占有、使用、收益、处分等权能在理论上和实践上均可以分离的情况，可以认定油料所因政府征收决定丧失了对案涉房屋在事实上和法律上的处分权，但该征收决定不产生占有转移的法律效果，油料所因上述行政法规的明确规定而享有对该房屋的占有、使用权利。案涉房屋本系经营用房，油料所将案涉房屋租赁给金满籯公司系其使用案涉房屋的一种方式。”

2. 【武汉市中级人民法院(2024)鄂01民终17537号】：权利人(被征收人)将土地出租后，即使征收补偿决定书已经下发3年，权利人(被征收人)未签订征收补偿协议、未收到征收补偿款的，仍有权要求租赁人腾退并支付占用费。

“根据政府新的规划调整以及资产管理相关制度规定，中铁公司不能再对外租赁已纳入资产征收处置范围的国有资产，租赁期限到期后，《协议书》自行终止。双方协议已于2023年6月30日期限届满而终止。协议终止后，双方未签订新的书面协议，归元公司仍在作用租赁房屋场地，并向中铁公司交纳房屋使用费用，双方之间形成事实上的租赁法律关系，因双方并未约定明确租赁期限，中铁公司可以随时主张终止双方租赁关系，由归元公司腾退租赁房屋返还给中铁公司。”

（二）占有保护请求权的独立性基础

原权利人(被征收人)在拆迁令生效后，主张腾退及占有使用费，本质是行使其对不动产的占有保护请求权(《民法典》第462条)，而非完整所有权。征收导致所有权转移至国家，但占有本权（如基于租赁合同、历史经营关系）在原权利人未获补偿时并未同步移转。此时，无权占有人侵害的并非国家所有权，而是原权利人对不动产的合法占有利益。

典型案例：

3. 【四川省成都市中级人民法院(2020)川01民终17029号】：根据“房地一体”原则，腾房是返还土地的必要步骤，征收补偿工作完成前，土地权利人有权要求无权占有人腾退并返还土地和自行建设的地上建筑。

“至于中益公司主张袁栋辉腾退房屋的诉请，根据‘房地一体’原则，腾房是返还土地的必要步骤，故对中益公司主张腾房并返还所占用土地的诉讼请求，一审法院予以支持。”

4. 【河南省焦作市解放区人民法院(2019)豫0802民初4307号】：征收决定下发后，租赁关系终止的，土地权利人有权要求其腾退土地及房屋，并支付占有使用费。

“如前所述，被告大吉祥饭庄及马有水在租赁合同到期，且双方未能达成续约协议的情况下，应当返还租赁物，关于相关补偿问题，因双方当事人对相关情况争议极大，对于马有水是否存在损失及损失范围难以达成一致，本院已告知当事人另行起诉以主张权利。”

（三）特殊主体的权利限制：公益性与职能谦抑

当原权利人为土地储备中心等政府职能机构时(湖北高院(2020)鄂民申4014号)，其角色具有双重性：既是民事主体，又是征收行为的执行者。此类主体再行提起民事腾退之诉，既与征收决定的行政效力冲突，亦可能导致公益职责与私权主张的混同。此时，其应通过行政程序(如责令交地)而非民事诉讼实现权利，避免司法资源浪费与权责错位。

典型案例：

5. 【湖北省高级人民法院(2020)鄂民申4014号】：土储中心作为原不动产权利人，无需再次签订征收补偿协议，无权在征收决定作出后提起腾退之诉。

“本院经审查认为：《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。2017年7月5日，宜昌市伍家岗区人民政府作出《房屋征收决定书》，确定了案涉土地上的房屋为征收范围，此时，案涉土地上房屋的拆迁补偿应由政府相关部门决定。虽然宜昌市土地储备中心作为国有土地的登记使用权人未发生变更，但其基于民事法律关系对涉案土地所享有的物权使用、收益等其他权能实际上已受限，《土地使用权租赁协议》亦受到制约。宜昌市土地储备中心在宜昌市伍家岗区人民政府作出《房屋征收决定书》后又提起本案的租赁合同纠纷之诉不当。”

三、司法裁判的审查要素

实践中，法院支持原权利人的腾退或占用费诉请并非当然成立，其核心在于防止权利滥用与程序冲突，裁判结果往往基于对以下要素的审查：

1. 补偿进度：是否因原权利人恶意拖延签约导致补偿未完成(如故意抬高要价)；
2. 占有合法性：占有人是否属善意有偿承租(如征收前已签订长期租约)；
3. 政府接管状态：若征收部门已实际控制不动产(如张贴封条、派驻安保)，原权利人再主张占有保护则丧失事实基础。

综上所述，征收决定生效至补偿安置完成这一过渡真空期内，原不动产权人并非完全丧失权利保护。司法实践在尊重《民法典》第229条文义的基础上，通过承认占有权能的分离性，为权利人提供了对抗无权侵占的法律武器。未来制度设计将会进一步厘清权属变动与补偿安置的衔接节点，在保障公共利益的同时，为个体权利提供更清晰的救济路径。

作者简介

罗岳
武汉办公室 高级合伙人

业务领域：争议解决、公司业务
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骆锐
武汉办公室律师

业务领域：争议解决、国央企合规、金融及类金融纠纷、房地产与建筑工程
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