研究丨内幕交易行刑衔接的五个要点问题

来源: 道可特律所  时间: 2023-11-23 23:48:31  作者: 董更、刘慧磊

内幕交易违法行为(下称“内幕交易”),是指证券交易内幕信息的领受人(包括知情人、非法获取内幕信息的人,以及其他领受人),在涉及证券的发行、证券交易或者其他对证券交易价格有重大影响的信息尚未公开前,买入或者卖出该证券,或者泄露该信息,或者明示、暗示他人从事证券交易活动。此类违法行为,侵害了证券市场主体(其他市场参与者)的经济利益,侵害了证券市场的“公开、公平、公正”的原则和秩序。

2021年7月6日,中共中央办公厅、国务院办公厅公布的《关于依法从严打击证券违法活动的意见》(下称“中办国办《打击证券违法活动意见》”),提出“依法从严从快从重查处欺诈发行、虚假陈述、操纵市场、内幕交易、利用未公开信息交易以及编造、传播虚假信息等重大违法案件”。从中办、国办意见中的表述,可见“内幕交易”是证监会、公安机关、司法机关打击的一类重要违法犯罪行为。

行政处罚、刑事处罚是制裁内幕交易违法犯罪行为的两大基本制度,应当衔接完善、形成合力,实现治理效果最大化。而由于内幕交易涉及行政处罚、刑事追诉两种程序,当事人在被证监会调查、被公安机关侦查的过程中,常常出现一些关于行刑衔接的问题和困惑(例如“我的案件是否涉及刑事处罚?是否会移送?何时移送公安机关?”)。基于前述制度、实践中的最新情况,本文就内幕交易违法行为行刑衔接的五个要点问题,分析如下:

一、内幕交易案件行刑衔接的法律依据、程序

所谓“行刑衔接”,不仅仅指的是从证监会将涉嫌犯罪案件移送到公安机关、检察机关,还包括公安机关、检察机关将应当予以行政处罚的案件移送到证监会。总结来说,是常态化的开展行政执法与刑事司法的双向移送程序。

(一)行刑衔接的法律依据

2001年7月4日,国务院以310号令发布的行政法规《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定(2020年修订)》,是迄今为止有关行政处罚与刑罚程序衔接的最高法律位阶的行政立法。

2001年,为贯彻落实国务院的规定,最高人民检察院发布《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(高检发释字[2001]4号)。

2006年,最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部联合发布《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》,对行政处罚和刑罚程序衔接过程中的具体问题作了进一步的规定。

2016年,公安部发布《公安机关受理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》,具体规定了“行政执法机关向公安机关移送案件的情形、程序”“公安机关向行政执法机关移送案件的情形”“未按规定移送、接受案件的法律责任”等。

除此之外,其他国务院组成部门的部门规章、省一级的地方政府规章,也有涉及行刑衔接这一问题。以上行政法规、部门规章、地方政府规章,共同构成了行刑衔接的立法体系。

(二)行刑衔接的程序

从程序的角度,考查行政处罚与刑事处罚的适用衔接,包括两种情况:

1. 行政机关向司法机关移送案件的程序

行政机关向司法机关移送案件,即在行政程序中查实的违反行政监管法律的行为,如行政机关认为涉嫌构成犯罪的,应当依法移送至有管辖权的司法机关追究刑事责任。

行政机关向司法机关移送案件的程序

2. 司法机关向行政机关移送的程序

司法机关向行政机关移送的程序是指司法机关在刑事诉讼程序中认为不构成犯罪或者不追究刑事责任等情况下,将案件移送行政机关进行行政处罚的程序。【1】具体到内幕交易案件来说,包括公安机关、检察院、法院向证监会移送。

司法机关向行政机关移送的程序

(三)内幕交易案件的行刑衔接机制

2002年,公安部设立证券犯罪侦查局,派驻证监会办公。实践中,证监会通常都是向公安部证券犯罪侦查局移送涉嫌犯罪的案件。

2021年9月,最高人民检察院驻中国证监会检察室揭牌成立。根据最高人民检察院第四检察厅厅长张晓津的介绍【2】,“2022年,全国检察机关起诉证券期货犯罪230余人,起诉涉私募基金犯罪770余人。驻会检察室直接办理和指导下级检察院办理了康美药业、康得新、獐子岛、北八道等一批有重大社会影响的财务造假、操纵市场、内幕交易等犯罪案件。”

2022年9月16日,最高人民检察院、中国证监会签署《关于建立健全资本市场行政执法与检察履职衔接协作机制的意见》。

上述两项安排,也是为了落实2021年中办国办《打击证券违法活动意见》中“(十一)完善证券案件检察体制机制。...…探索在中国证监会建立派驻检察的工作机制,通过参与案件线索会商研判、开展犯罪预防等,加强最高人民检察院与中国证监会、公安部的协同配合。涉嫌重大犯罪案件移送公安机关时,同步抄送检察机关。”的部署而开展的。

二、证监会向公安机关移送内幕交易案件的标准

由于内幕交易罪是由公安机关侦查的案件,所以通常情况下,证监会无需向检察院、法院移交此类案件。

就内幕交易类案件,证监会主要依据《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(二)》(下称《追诉标准(二)》)中对于“立案追诉”的规定,参考《内幕交易司法解释》中对于“立案追诉”“情节严重”和“情节特别严重”的规定,结合内幕交易案件的查处情况、办案经验,移送达到犯罪标准的案件。

证监会向公安机关移送内幕交易案件的标准

另外,就尚未调查完毕内幕交易违法行为的案件,但当事人已经明显涉嫌犯罪的,证监会也可以直接移交公安机关。

观察近几年的实践、案例情况,自2021年中办国办《打击证券违法活动意见》颁布后,符合移送标准的情况下“有案必移”,是近两年证监会移送案件的新趋势。而在2021年以前的证券期货领域,刑事裁判案件的数量是显著低于行政处罚案件的数量的。

三、公安机关、检察院、法院向证监会移送内幕交易案件的标准

(一)公安机关向证监会移送内幕交易案件的标准

公安机关认为应当追究行政法律责任的,即应向证监会移送。实践中,基于侦查、审查起诉、审判的程序,由公安机关最先发现内幕交易违法行为的线索并及时向证监会移送,最为常见。具体来说,公安机关认为当事人违反《证券法》第53条的规定,应当根据《证券法》第191条予以处罚的案件,就应当移送。

公安机关向证监会移送内幕交易案件的标准

而对于重大违法案件,证监会还会在要闻中发布公安机关移送后证监会作出行政处罚的进展。例如,2020年震惊资本市场的汪耀元、汪琤琤内幕交易“健康元”股票案。证监会对汪耀元、汪琤琤作出了没收违法所得9亿元、并处以27亿元罚款的行政处罚。

证监会依法对一起公安机关移送的内幕交易案作出行政处罚

(二)检察院、法院向证监会移送内幕交易案件的标准

检察院向证监会移送,适用于不起诉但需要给予行政处罚的案件。如果检察机关作出不起诉的决定,但是认为需要给当事人行政处罚的,应当移送到有管辖权的行政机关(即证监会)处理。《刑事诉讼法》第177条规定了这一点,不在此赘述。

法院向证监会移送,适用于经法院审理后认为当事人的行为构成犯罪但不需要判处刑罚的、宣告无罪的或者构成犯罪已判刑罚,但依法应给予行政处罚,应当移送到有管辖权的行政机关(即证监会)处理。前已述及,《刑法》第37条规定了这一点,不在此赘述。本情形的程序衔接方式是,法院在结案后将案卷副本移送到有管辖权的行政机关,由行政机关依照法院提供的证据材料,依照行政处罚程序作出行政处罚。

至于检察院、法院向证监会移送内幕交易案件的标准,则与前述公安机关移送的标准一致。

四、内幕交易行政处罚、刑事处罚措施的比较

《证券法》第191条、《刑法》第180条分别规定了针对内幕交易违法行为的行政处罚、刑事处罚,此处不再赘述。下文将简要对比一下行政处罚、刑事处罚措施。

对于内幕交易违法行为,证监会的行政处罚措施为警告、罚款、没收违法所得,法院的刑事处罚为判处有期徒刑或者拘役、并处或者单处罚金。

内幕交易行政处罚、刑事处罚措施的比较

根据《证券法》第13章、《刑法》第3章中的规定,从处罚的种类看,行政处罚、刑事处罚,又可以分为声誉罚、人身(自由)罚、财产罚、资格(能力)罚。

具体来说,人身罚包括刑事处罚中的拘役、有期徒刑,行政处罚中的行政拘留。人身自由罚,体现在行政处罚上是行政拘留,体现在刑罚上是拘役、有期徒刑。实践中,行政机关已经作出的行政拘留可以折抵相同期限人民法院判处的拘役、有期徒刑。但由于行政拘留具有期限等限制,因此也不能完全代替刑罚。

财产罚包括刑罚中的罚金、行政处罚中的罚款。罚金是《刑法》中对证券领域犯罪予以制裁的主要措施之一,除挪用资金罪、挪用款罪以及滥用管理公司、证券职权罪外,其他16种犯罪都规定了罚金这一附加刑。【3】而罚款,是《证券法》中规制证券领域违法行为的主要措施之一,信披违法、内幕交易、操纵证券市场、欺诈发行等主要的证券违法行为,均有罚款这一行政处罚措施。

此处必须提到的修法背景是《证券法》是于2019年12月28日修订的,《刑法》是于2020年12月26日修正的。修订《证券法》,实现了提高处罚的幅度、加强打击内幕交易违法行为力度的目的。

总体来看,经过近几年的修法,针对内幕交易违法行为的行政处罚、刑事处罚,从处罚的种类上、幅度上已经实现较为完善。但由于《刑法修正案(十一)》并未对内幕交易罪的处罚幅度作修改,目前刑事处罚中的罚金幅度低于行政处罚中的罚款幅度,从打击犯罪行为的角度看,未来全国人大常委会可能需要进一步修法。

五、内幕交易行政处罚、刑事处罚程序的办案周期

(一)内幕交易行政处罚程序的办案周期

一般来说,内幕交易案件的调查工作,是由证监会稽查局或证监会派出机构的稽查部门开展的。而证监会的调查阶段,一般在“3个月-1年多”左右,并无固定的期限。

《证券期货违法行为行政处罚办法》第35条规定了行政处罚期限。该条款根据新《行政处罚法》第60条的规定,在一般行政处罚案件90日行政处罚期限的基础上延长为一年,该条款并未限制延长的次数。预计未来几年行政处罚案件的一般审理周期仍然与最近五年的实践相同,在12-18个月上下。除了欺诈发行、内幕交易、操纵市场、虚假陈述这几类案件相对比较复杂、办案周期可能更长,一般案件都是这个周期。当然了,一些大案要案,是极有可能高于这个周期的。其他简单案件,如违规借用他人证券账户交易股票案件,审理周期在6个月上下。

(二)内幕交易刑事诉讼程序的办案周期

由于刑事诉讼程序涉及到的办案期限规定非常复杂,涉及公安机关、检察院、法院三个不同的阶段,内幕交易刑事案件的办案周期一般都在6个月以上。

结语

证券违法犯罪行为的行刑衔接程序,是涵盖违法行为种类较多、涉及程序实体问题较多的一个重要命题。除了前述几个问题,还包括“行政和刑事程序孰先孰后?”“被证监会行政处罚就一定构成刑事犯罪吗?”“当事人同时受到刑事处罚与行政处罚,是否违反‘一事不再罚’原则?”“行政程序与刑事程序证据的转换”等诸多关键问题。本文仅围绕“内幕交易违法行为行刑衔接”的几个关键问题开展分析,而不试图涵盖“证券违法犯罪行为行刑衔接”的全部问题。

从证券立法和监管、司法审判实践的角度看,“内幕交易”一直与“欺诈发行”“虚假陈述”“操纵市场”,并称为证券市场四类主要违法行为。内幕交易类案件的行刑衔接相关问题,也是当事人所关注、办案机关特别注意的主要问题。本团队将持续关注包括内幕交易在内的证券领域立法和行政监管、司法审判实践,致力于为争议双方尤其是当事人,提供专业、高效、前沿的证券争议解决法律服务。

【尾注】

[1] 张红:《行政处罚与刑罚处罚的适用衔接》,载《行政法学研究》2011年第4期。
[2] 高检网、正义网开展“学习贯彻党的二十大精神 提升新时代法律监督质效”最高检厅长网络访谈活动,网址www.spp.gov.cn/spp/2023tzftzb/dsjctzbe/
[3] 练育强:《问题与对策:证券行政执法与刑事司法衔接实证分析》,载《上海政法学院学报》2018年第4期。

作者简介

道可特北京办公室高级合伙人董更

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