专业解读

摘要：2017年10月18日，十九大党代表大会报告提纲挈领地确定了中国房地产市场的基本定位，即“房子是用来住的，不是用来炒的”。北京市道可特律师事务所地产与基础设施团队认为，这一定位蕴含着丰富内涵。

“房子是用来住的，不是用来炒的”说明：第一，它是我国社会主义初级阶段所处的具体发展阶段——中国正在进入全面建成小康社会的决胜阶段——这一基本国情认知在民生保障方面的必然要求。

第二，十九大最引人瞩目的论断之一是我国现阶段基本矛盾的转变——人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一矛盾反映在住房保障领域表现为房地产市场泡沫与人民基本居住权无法保障、“空城”现象与人民无房可住等现实矛盾。而十九大的这一定位亦是对这些矛盾的高度概括。

第三，房地产市场是我国经济增长模式选择的重要环节，具体而言，这一定位表明我国对房地产市场的经济与社会功能认识逐渐成熟，从而对房屋既可投资又可消费双重属性出发形成的完全以投资为主导的市场，发展到如今的“居住”定位，一方面将人民“居住权”置于核心地位，另一方面则顺应创新型经济增长模式以及加强社会治理水平的要求，按照多层次、分水平的多元化体系构建来能动发挥国家对房地产领域的调控作用。

以上分别从宏观与微观、民生保障与经济发展角度解析了十九大报告作出“房子是用来住的、不是用来炒的”这一定位的基本内涵，根据上述内涵，须进一步考虑的问题是，如何按照这一基本定位要求来落实保障人民的居住权，如何实现房地产在市场经济中的良性发展。据此，北京市道可特律师事务所地产与基础设施团队在十九大的基本定位下对居民住房保障制度规范体系进行探析，以促进“居住权”与时俱进地落实和发展，贯彻十九大新时代理念。

一、“新时代”下现有住房保障制度概况

（一）多方式供给的保障型住房制度

第一，住房公积金保障方式。住房公积金作为一种政策性融资保障，强制要求居民把部分收入积累起来用于住房消费，具有社会统筹和互助性。

第二，政府通过减免土地出让金或提供土地补贴、减免税费等方式建设经济适用房。经济适用房是具有社会保障性质的商品住宅。

第三，政府通过建立贴息制度或实物配租的方式为符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的公共租赁住房。

以上制度中，经济适用房与公共租赁住房本质上是由政府提供政策优惠主导建设，在住房价格或租金上予以减免和补贴的住房保障政策。实践中，由于目前国家对中低收入群体缺乏明确的界定标准，也缺乏符合实际的科学统计方法建立准入和退出机制，故在保障性住房的适用对象上，出现了大量寻租和不公平分配行为；再则由于政府目前税收、贷款优惠政策和政策性金融机构的缺失,使得该类住房的开发性融资乏力。因此，关于经济适用房供应分配体系与公共租赁住房的运作管理体制亟需构建和完善。

（二）租购并举等住房保障新模式

1.共有产权。2016年3月16日，上海市政府发布《上海市共有产权保障住房管理办法》规定，共有产权是指符合国家住房保障有关规定，由政府提供政策优惠，按照有关标准建设，限定套型面积和销售价格，限制使用范围和处分权利，实行政府与购房人按份共有产权，面向本市符合规定条件的城镇中低收入住房困难家庭供应的保障性住房。之后，南京市政府于2017年4月24日发布《南京市人才安居办法(试行)》，规定对符合一定条件的人才，给予租房补贴，提供共有产权房。2017年8月3日，《北京市共有产权住房管理暂行办法》正式面向社会公开征求意见。这一系列政策规定的发布使“共有产权房”逐渐纳入大众视野。

根据上述规定中对共有产权的界定分析，共有产权房的主要特点有：第一，权利主体为两个或两个以上，即购房者与政府共有产权；第二，共有方式为按份共有，其中政府按照约定的比率垫资出资，购房者可向银行申请商业贷款等；第三，共有产权房按照商品房进行开发，其用地性质为出让，销售均价低于同地段价格；第四，共有产权权利主体的处分权限包括出租，租金和政府代持机构分配，共有产权房购买满一定年限后，购房者可按市场价格转让所购房屋产权份额，或者当后续购房能力提高时，可从政府手中回购相应产权；第五，购房者须满足一定的条件，如北京共有产权住房的供应对象为符合北京住房限购条件且家庭成员名下均无住房家庭等。

2.租购并举与租住同权。2016年6月3日，国务院办公厅发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》【国办发〔2016〕39号】，第一次提出将商业用房改建为租赁住房。这一举措普遍被解读为将打通存量房与租赁市场通道。

租购并举是以市场配置为主、政府提供基本保障的住房租赁体系。住建部等九部门发布的《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》提出多项措施并举，以加快发展住房租赁市场，与此配套的具体实施内容包括：推行住房租赁合同示范文本和合同网上签约，落实住房租赁合同登记备案制度。

在将租赁房屋纳入"合法稳定住所"范畴这种新趋势下，广州市政府在《广州市加快发展住房租赁市场工作方案》中出台“租购同权”政策，即赋予符合条件的承租人子女享有就近入学等公共服务权益；无锡市政府发布 《无锡市户籍准入登记规定》，增设租赁住宅落户政策，规定符合条件的租赁住房可落户等。

在大众对上述住房保障模式或措施奔走相告时，也有人提出疑虑或担忧，如共有产权房的基本内涵及权利范围、房屋产权与土地使用权的主体分离，购房者对房屋的处分受到较大限制等。对此，须不断完善我国共有产权住房制度设计，以激活其本身所具备的生命力。同时，就“租住同权”的权属内容而言，产权系物权，具有对世效力，而租赁权为债权（有称为具有物权效力的债权），具有对人效力，因此，这里的“租住同权”指向的是一种公共服务资源的获取，旨在逐步使租房居民在基本公共服务方面与购房居民享有同等待遇，故具体的准入条件或细则将直接影响这一政策的功能发挥，当然，为降低主体在享受政策利益时的法律风险，亦须通过配套的制度设计缩小租赁权与产权在权利行使时的法律效果差异，以使“租住同权”在法律意义上落到实处。

二、司法实务状况

本部分内容旨在通过对目前司法实践中的案件类型进行整理，以简要归纳政府在执行住房保障制度中存在的问题，从而为规范体系的构建与完善提供一定的客观依据。须指出的是，这里对保障房招标、建设、买卖等领域纠纷不作探讨，此处关注的是发挥该制度体系功能时，可能存在的有违其社会保障性质的不公平行为。以下对刑事、行政领域存在的较为典型的案例进行列举。

三、住房保障规范体系的构建

首先，关于居住权，在我国法律体系中《宪法》第三十九条规定了公民的住宅不受侵犯，以保障公民居住的安全与安宁，旨在调整国家和公民之间的住房财产关系，防止公民的居住权遭受公权和他人的侵害。在私法领域，物权法中的居住权调整的是平等民事主体之间的房屋用益关系，且物权法不是社会保障法。据此，我国正在拟定的《住房保障法》顺应社会需要，从法律的高度规定和保障了公民住房的基本权利，该法性质上属于社会保障法体系，以保障公民居住权为目标，以调和市场经济规律所追求的效率目标与社会保障的公平目标中更注重公平为主线，以逐步构建廉租房、经济适用房、限价房和住房公积金制度等所组成的住房保障制度为内容，统一住房保障政策制订、实施方面的适用规范或标准，以发挥解决保障性住房供应不足、分配不公、平抑房价等功能。

其次，在《住房保障法》的基本保障内容的指导下，须解决保障房建设、保障房分配（准入与退出）、保障房产权制度、政府权责利机制设置几大问题，这具体落实到一系列实施细则中，须将法律政策与法律技术准确运用，即将法益衡量、社会发展程度、法理基础、司法资源的内在平衡、与相邻制度体系的衔接等纳入考虑范围，对住房保障体系在范围、形式内容以及操作手段上进行明确。

再次，可对各国政府保障体系进行功能性比较以借鉴相关经验，完善我国住房保障配套体系，如创新保障房项目的融资模式与渠道，以分散政府的财政负担；建立科学严格的保障房需求主体评估体系，使保障房政策真正公正透明。

当然，法律规范制度只是居民住房保障体系建设的一个环节，应有效利用市场、税收、行政政策等手段降低社会治理成本，保障民生福利，有效地推动新时代新阶段下对居民的住房保障落到实处。

以上就是北京市道可特律师事务所地产与基础设施团队对于十九大党代表大会报告提纲挈领地确定了中国房地产市场的基本定位的一些介绍，欢迎关注“道可特法视界”获取房地产与基础设施相关法律资讯！