专业解读

摘要：伴随着PPP模式的迅速发展，PPP产业投资基金成为备受社会各界关注的投融资方式，各地纷纷设立PPP产业投资基金助力于撬动国内价值万亿的PPP市场，促进国内PPP产业高效和规范化发展，为社会资本参与PPP项目保驾护航。北京市道可特律师事务所金融资本市场团队将对PPP产业投资基金进行系列专题研究，北京市道可特律师事务所PPP项目组将从基金的组织形式进行分析，梳理PPP产业投资基金的整体情况，并对其法律组织形式展开介绍。

PPP模式在国内的广泛发展，是我国经济建设模式的一项重大突破。在政企协作、互惠共赢的先进商业模式理念带动之下，社会资本参与投资运营PPP项目的建设及运营，在缓解地方政府财政压力的同时，也提高了社会资本的运转效率。根据财政部政府和社会资本合作中心发布的《全国PPP综合信息平台项目库第五期季报》显示，截至2016年12月末，入全国PPP综合信息平台项目库的项目，共计11260个，投资额13.5万亿元。其中，已签约落地1351个，投资额2.2万亿元，落地率31.6%。全国入库项目和落地项目均呈逐月持续稳步上升态势。行业方面，市政工程、交通运输、城镇综合开发3 类入库项目数居前3名，合计占入库总数的54%；地区方面，贵州、山东（含青岛）、新疆、四川、内蒙古位居项目数前五名，合计占入库项目总数的 48.0%，山东（含青岛）已落地项目占全国落 地总数的 16.4%，列各地之首，新疆、浙江分列二、三位。项目回报机制方面，全年政府付费和可行性缺口补助两类项目比重逐步提高。

一、PPP产业投资基金概述

PPP产业投资基金是指以产业基金形式直接或间接投资PPP项目的一种基金，一般通过股权、债权或股债联动等方式投资于地方政府纳入到PPP框架下的项目公司，由项目公司负责具体基建项目的设计、改造、运营，政府根据协议授予项目公司一定期限的特许经营权，在基建存续期限届满时通过约定回购、份额出让或资本市场变现来实现投资的退出。PPP产业投资基金从金融工具的性质上讲，属于私募股权投资基金。

PPP产业投资基金的发展基本上紧随PPP模式的发展，尤其是从2014年起，政府部门从政策上对PPP产业投资基金予以了大力支持，PPP产业投资基金在近两年火速发展起来。

二、PPP产业投资基金的法律组织形式

基于PPP产业投资基金本质上属于私募股权投资基金，故从法律组织形式的角度来划分，其分为公司型、契约型和合伙型的PPP产业投资基金。

1.公司型PPP产业投资基金

公司型PPP产业投资基金以股份公司的形式存在，通过募集股份将集中起来的资金用于投资；由于公司型PPP产业投资基金的治理结构与一般的股份有限公司的治理结构类似，基于其所有权和经营权没有彻底分离，所以由投资人有很大的参与决策权。

基于双重纳税的原因，在实践中，公司型的PPP产业投资基金并不多见，中国政企合作投资基金股份有限公司是目前我国最具代表性的公司型的PPP产业投资基金。根据国家企业信用信息公示系统公示的信息，该基金于2016年3月4日在北京市公司行政管理局注册成立，注册资本为1800亿元人民币，其发起人为全国社会保障基金理事会、中华人民共和国财政部以及包括中国中信集团有限公司、中国人寿保险（集团）公司等在内的9家法人股东。另根据公开信息显示，2016年12月2日，中国政企合作投资基金股份有限公司与内蒙古自治区、吉林省、江苏省、河南省、湖南省、海南省、贵州省、陕西省、宁夏回族自治区在内的9个省区在北京分别签署合作设立省级PPP基金的协议。基金总规模达到437亿元，其中中国政企合作投资基金股份有限公司出资385亿元，9省区共出资52亿元。达成合作PPP项目164个，项目总投资额5900亿元。截至2016年底，中国政企合作投资基金股份有限公司积极推动全国范围内的PPP项目投资工作，通过项目签约和在9省区设立省级PPP子基金两种方式，累计签约金额517亿元，拉动投资约8000亿元。

2.契约型PPP产业投资基金

契约型PPP产业投资基金一般采用资产管理计划、信托等形式，投资者作为信托、资产管理计划等契约的当事人和PPP产业投资基金的受益者，一般不参与管理决策。契约型PPP产业投资基金不是法人，必须委托基金管理公司管理运作基金资产，所有权和经营权分离，有利于产业投资基金进行长期稳定的运作。但契约型PPP产业投资基金是一种资金的集合，不具有法人地位，在投资未上市企业的股权时，无法直接作为股东进行工商登记的，一般只能以基金管理人的名义认购项目公司股份。

较为典型的契约型PPP产业投资基金是江苏省的PPP融资支持基金。根据江苏省财政厅印发的《江苏省PPP融资支持基金实施办法（试行）》，江苏省PPP融资支持基金由江苏省财政厅发起设立，通过政府购买服务的方式委托有资质、有基金管理经验和良好业绩的机构管理运作，基金的规模为人民币100亿元，每20亿元为一个子基金。江苏省PPP融资基金出资人由财政出资人与其他出资人构成。其中，财政出资人包括省财政厅和部分市、县财政局；其他出资人由若干家银行机构、保险信托资金和其他社会资本组成。省市县财政在发起融资基金中共出资10亿元，占比10%，其余则通过金融机构等其他出资人采取认缴制完成基金募集。充分发挥了少量财政资金的“种子”作用，撬动了10倍金融和社会资本，扩大了基金对PPP项目的投入规模。

另外根据财政部政府与社会资本合作中心公示的信息显示，江苏省PPP融资支持基金的结构如下图所示：

（上图来源：财政部政府和社会资本合作中心网站）

3.有限合伙型PPP产业投资基金

有限合伙型PPP产业投资基金由普通合伙人（General Partner，简称“GP”）和有限合伙人（Limited Partner，简称“LP”）组成，GP通常是资深的基金管理人或运营管理人，是基金的实际管理者和运作者，对合伙承担无限连带责任；LP主要是保险等机构投资者，一般不参与公司具体管理，但享有知情权，承担有限责任。在这类PPP产业投资基金中，按照结构化分级设置，LP一般又分为优先级LP和劣后级LP，优先级LP一般由银行、保险等金融机构的理财计划、保险资产管理计划的身份认购，劣后级LP一般由政府指定的平台公司或实业资本出资。如果投资产生损失，通常先由劣后级LP以出资额承担责任，劣后级LP的出资额不足以弥补损失的，再由优先级LP承担剩余的损失责任。

有限合伙型PPP产业投资基金是目前采用最为普遍的PPP产业投资基金组织形式，如江西养老服务产业发展基金、南通江海产业发展投资基金等均采用有限合伙的形式。南通江海产业发展投资基金成立于2016年10月24日，是江苏省政府投资基金与南通市合作设立的市场化母基金,南通盛世金濠投资管理有限公司是该基金的GP，首期规模20亿元，后续将通过吸纳各类社会、金融资本达到基金总规模100亿元；南通江海产业发展投资基金主要围绕南通市“3+3+N”产业体系，重点投向高端纺织、船舶海工、电子信息、智能装备、新材料、新能源和新能源汽车等重点行业子基金和符合产业导向的重大投资项目。该基金通过政府引导、市场化运作的母子基金方式，以资本为纽带充分发挥南通的地域特点，重点打造特色优势产业，推动南通江海联动发展，促进经济转型升级。

在现实采用哪种组织形式来设立PPP产业基金，主要是根据现实情况并结合上述三种组织形式的优劣点来进行选择，下表是公司型、契约型及合伙型PPP产业投资基金的优劣对比：

综合以上分析，在PPP项目发展如火如荼的宏观背景下，PPP产业投资基金成为备受社会各界关注的一种投融资方式，尤其是中央政府及各地区纷纷设立PPP产业引导基金，即可以起到杠杆调控的作用，催化PPP市场运作；亦起到监督引导的作用，促进国内整体PPP市场健康发展，保障社会资本的核心利益。