专业解读

国务院国有资产监督管理委员会（以下简称“国资委”）于2022年8月23日公布国务院国有资产监督管理委员会令第 42 号《中央企业合规管理办法》（以下简称《办法》），代替了2018年11月8号公布并施行的国资发法规〔2018〕106号《中央企业合规管理指引（试行）》（以下简称《指引》），对中央企业合规管理职能也有更多明确。本文将从合规管理的体系化说起，触及合规管理之痛，进而从合规管理中相关部门的分工合作以及首席合规官的工作汇报线和职责承担，来梳理和探讨合规管理职能的定位。

一、合规管理是体系

国际标准组织于2021年发布的Compliance Management Systems- Requirements with Guidance for Use（ISO 37301-2021）（以下简称ISO 37301）和其同等转化的中国国内版，在“术语和定义”部分，没有对“合规管理”进行界定，而是对管理体系进行了界定：组织为确立方针和目标以及实现这些目标的过程所形成的相互关联或相互作用的一组要件。且根据该项下注1：管理体系可能针对一个或几个主题；注2：管理体系要件包括组织的结构、岗位和职责（与领导作用相关）、运作（与组织环境、策划、支持、运行、绩效评价、改进相关），这是以体系化思维来界定合规管理。

根据《办法》第三条，其所称合规管理，是指企业以有效防控合规风险为目的，以提升依法合规经营管理水平为导向，以企业经营管理行为和员工履职行为为对象，开展的包括建立合规制度、完善运行机制、培育合规文化、强化监督问责等有组织、有计划的管理活动。该概念是对合规管理进行的系统化概括，也突出了合规管理作为体系化管理的要求。

合规管理职能是以上两部文件中合规管理体系化的重要内容，也是合规管理有效性的基本关切，需要在与相关部门的关系以及从合规管理职能的高度和宽度加以界定。

二、合规管理很挑战

合规是一件需要成本，也很有挑战的事情。企业合规，不仅意味着不寻求“规”外之益，还得配置相应的机构和人员，建立和执行制度，相关部门和管理人员在业务推进和业绩方面都会受限。真正着眼于企业的行稳致远，而牺牲可能唾手而得的利益，还是正确面对巨额罚款和声誉受损的风险，需要作出艰难的选择，不是容易的事情。企业合规工作人员也面临着很大压力，要识别风险，结合企业具体情况，在专业判断的基础上协助企业以合规方式运营。

正因为如此，在合规管理的国际良好实践中，对合规职能的独立性、权威性以及资质和技能要求都给予充分的关注。根据《世界银行集团诚信合规指南》（Summary of World Bank Group Integrity Compliance Guidelines）2.3合规职责：合规计划的监督和管理应由一个或多个公司高级官员负责，该官员应享有适当级别的自主权、足够的资源和有效的执行权。

而美国司法部《公司合规程序评价》（Corporate Compliance Program Evaluation）中，规定：

有效的实施还要求负责合规程序日常监督的人员具有足够的权威和地位来采取行动。首先，检察官应当评估合规程序的结构。此外，检察官应当解决合规职能部门人员及资源的充足问题，尤其是负责合规程序的人是否：
① 在组织中有足够的级别；
② 有充足的人力资源来有效执行必需的审计、记录和分析工作；
③ 从管理层获得足够的自主权，比如与董事会或董事会审计委员会直接接触的权利。该文件随后对公司合规职能从结构、级别和地位、经验和资历、资金和资源、自主权，以及外包合规职能几个方面进行具体分析。
曾经轰动一时的中兴受到美国司法部处罚，接受合规监管，同时加强合规建设。合规职能，是合规制度建设和合规整改的重要关注。合规制度建设不仅要求从形式上搭起架子建立体系，更要切实从其本质要求出发，着眼于有效性，而在企业合规组织架构中对合规职能适当安排，才能理顺关系，否则名不正言不顺。合规职能缺少应有的独立性和授权，很难推动公司合规工作开展。

三、合规管理职能与相关部门

合规管理是一种管理视角，融入企业战略，整合到企业运营和管理的方方面面，也嵌入管理层、业务和职能部们工作职责和流程；合规绝非孤立，而是在与企业相关制度和职能的融合中发挥作用。

1. 内控框架下的合规

国务院国资委2019年10月19日发布《关于加强中央企业内部控制体系建设与监督工作的实施意见》，其依据文件中没有已出台的《指引》，提出要“建立健全以风险管理为导向、合规管理监督为重点，严格、规范、全面、有效的内控体系”，实现“强内控、防风险、促合规”的管控目标，“切实全面提升内控体系有效性”。

根据该意见，中央企业合规是其内控体系的重要内容，体现了一种更加综合的内控统领思路，其中还明确要健全内控体系中的监督评价体系，加大企业监督评价力度，强化整改落实工作，加大责任追究力度，更是在多处强调内控体系的有效性，也必然会促进合规管理。

2. 各控制部门的分工协作

原《指引》在第十一条第二款规定，监察、审计、法律、内控、风险管理、安全生产、质量环保等相关部门，在职权范围内履行合规管理职责。这些部门都承担着各自的控制职责，也是公司合规管理中的重要组成部分。这个思路应该没有改变。

根据《办法》，合规是指企业经营管理行为和员工履职行为符合国家法律法规、监管规定、行业准则和国际条约、规则，以及公司章程、相关规章制度等要求。因此，合规是企业在更高纬度、更系统角度的规则遵循，不仅涵盖合法，更涉及相关外部监管和行业规范，且关注内部制度建设和运行机制、文化建设的系统跟进。《办法》更在第二十六条规定，中央企业应当结合实际建立健全合规管理与法务管理、内部控制、风险管理等协同运作机制，加强统筹协调，避免交叉重复，提高管理效能。可见，合规管理是比法务管理更高的纬度，而内控制度是一张更大的网，且都以风险管理为导向。

目前《办法》很清晰地要求业务部门对自身业务合规负责，如根据《办法》第五条（三），中央企业合规管理工作应当遵循的原则，包括“按照‘管业务必须管合规’要求”，具体说来，第十三条规定，中央企业业务及职能部门承担合规管理主体责任，是合规管理第一道防线；第十四条：中央企业合规管理部门牵头负责本企业合规管理工作；而根据第十五条：中央企业纪检监察机构和审计、巡视巡察、监督追责等部门依据有关规定，在职权范围内对合规要求落实情况进行监督，对违规行为进行调查，按照规定开展责任追究。这就是合规管理的三道防线思维。

合规管理中，理顺业务部门和职能部门、相关控制部门与合规管理部门之间的关系，有利于化解实践中合规工作人员推进企业合规的无力感，促进合规管理部门与相关控制部门的分工与合作，赋能合规管理职能岗位履行其职责，发挥应有作用。

四、关于首席合规官职能

我们可以从两个纬度看首席合规官职能：

1. 首席合规官职能-高度

首席合规官，不仅需要其资历说话，这当然是基本，而同样重要的是其获得授权。如果首席合规官没有管理权限，说话是否能被听到？能做算吗？被买账吗？没有一定管理级别的首席合规官，可能也就是形同虚设。实践中我国企业合规工作人员缺少话语权，甚至被边缘化，往往源于企业合规工作得不到重视，也与其职位架构和职责安排有关。

首席合规官的职能安排，更是合规管理本身的要求。国资委在2020年6月13日发布《关于开展对标世界一流管理提升行动的通知》中，明确“加强管理是企业发展的永恒主题，是企业实现基业长青的重要保障”，要“以加强管理体系和管理能力建设为主线”，要“鍵全合规管理制度 加强对重点领域、重点环节和重点人员的管理，推进合规管理全面覆盖、有效运行”。合规管理是企业管理的重要方面，作为管理体系和管理能力建设的要求，企业合规工作负责人，其必需要相应的职级和授权。

同时，因为企业合规涉及企业经营管理的方方面面，首席合规官职级的高低，也由合规工作战略性和全面性所决定。

而首席合规官的职能，涉及其汇报线的设置。体现国际良好实践的ISO37301在我国对等转化的ISO 35770-2022中，其5.1.3条关于“合规治理”也对此有明确，即：

治理机构和最高管理者应确保下列原则得到实施：
① 合规职能应能直接接触治理机构；
② 合规职能的独立性；
③ 合规职能具有适当的权限和能力。

注1：直接接触包括：向治理机构的直接汇报线，定期提交报告或参加其会议。

注2：独立性是指合规职能的运行不受任何不当的干扰和/或压力。

我国《 办法》中有关架构如下：

① 根据第十条，中央企业主要负责人作为推进法治建设第一责任人，履行依法合规经营管理重要组织者、推动者和实践者的职责。

② 根据第十一条，中央企业设立合规委员会，可以与法治建设领导机构等合署办公，统筹协调合规管理工作，定期召开会议，研究解决重点难点问题。该合规委员会应该是一个促进沟通和协调的组织形式。需要明确的是，该合规委员会的人员组成，议事机制，等。

③ 第十二条规定，首席合规官向企业主要负责人负责。

这是一种务实安排，且契合中央企业目前的企业管理框架，也会随着中央企业在公司治理和和合规治理中的进一步探索而不断完善。

2. 首席合规官职能-宽度

《办法》第十四条规定中央企业合规管理部门牵头负责本企业合规管理工作，以及主要履行的职责。首席合规官作为合规管理部门的负责人，负责本部门合规管理职能的承担。而且，《办法》第二十一条明确“重大决策事项的合规审查意见应当由首席合规官签字，对决策事项的合规性提出明确意见”；第二十二条规定，“中央企业因违规行为引发重大法律纠纷案件、重大行政处罚、刑事案件，或者被国际组织制裁等重大合规风险事件，造成或者可能造成企业重大资产损失或者严重不良影响的，应当由首席合规官牵头，合规管理部门统筹协调，相关部门协同配合，及时采取措施妥善应对。”从中可以看出，首席合规官在企业合规管理中的重要职责。

关于首席合规官的岗位安排，《办法》第十二条规定，中央企业应当结合实际设立首席合规官，不新增领导岗位和职数，由企业总法律顾问兼任。如前所述，合规不仅包括合法，还包括遵循监管要求和行业惯例等规则，是比合法更高的纬度，更宽的范畴。总法律顾问兼任首席合规官，有很强的规则意识和专业基础，同时更是职责的相应拓展和更多承担。国资委在2015年12月8日发布的《关于全面推进法治央企建设的意见》（国资发法规[2015]166号）（以下称《意见》）中，要求中央企业加快提升合规管理能力，建立由总法律顾问领导，法律事务机构作为牵头部门，研究制定统一有效、全面覆盖、内容明确的合规制度准则，加强合规教育培训，努力形成全员合规的良性机制，建立法律、合规、风险、内控一体化管理平台。《办法》此规定与《意见》一脉相承。

我国企业在合规建设中，应着眼于企业的长远和可持续发展，应对合规挑战，直面合规风险和成本，保持初心。合理定位合规管理职能，是企业合规管理体系建设和合规治理的重要内容，有利于有效推动企业合规工作，不断为企业稳健经营、行稳致远创造价值。

作者简介

陈凤霞
道可特北京办公室合伙人

业务领域：公司治理、法务与合规、国际贸易和投融资、创新创意项目运作和知识产权保护，以及相关的争端解决

邮箱：chenfengxia@dtlawyers.com.cn