专业解读

引言

2026年2月10日，欧盟外商直接投资（“FDI”）审查新条例的临时文本（以下简称“新条例”）正式出炉，标志着欧洲议会与欧盟理事会于2025年12月11日就此达成的政治协议在立法技术层面取得了实质性落地。新条例将废止并取代现行的《欧盟第2019/452号条例》（以下简称“2019年条例”），在欧盟经济安全战略的整体框架下，构建起一套更为统一、严格且协调的外资审查制度体系。

新条例的出台绝非偶然。自2019年条例实施以来，欧委会已审查逾1200项交易，积累了丰富的实践经验。然而，各成员国审查制度在范围、门槛、时限和程序上的显著差异，不仅给投资者带来了法律不确定性，也为部分投资者通过选择审查制度较为宽松的成员国进入欧盟市场提供了可乘之机。与此同时，日益加剧的地缘政治紧张局势、关键基础设施面临的安全威胁、供应链依赖风险以及两用技术的快速发展，均迫切要求欧盟升级其外资审查框架。

2024年1月24日，欧委会正式提出修订提案，经欧洲议会与理事会分别形成各自立场后，三方于2025年6月启动“三方对话”（trilogue）谈判，并于同年12月11日达成协议。2026年2月24日，欧洲议会国际贸易委员会（INTA）以34票赞成、2票反对、3票弃权的结果通过了临时文本。新条例预计于2026年上半年获得正式通过，并在《欧盟官方公报》刊载后第20日起生效，届时成员国将有18个月的过渡期来调整或建立各自的国内审查制度。

本文中，道可特国际业务团队将从新条例的核心制度变革、关键审查标准、对中国投资者的实务影响以及应对建议等维度，对新条例进行深入解读，以期为相关市场主体提供前瞻性的法律指引。

一、新条例的核心制度变革

（一）强制建立国家审查机制：从“鼓励”到“必须”

2019年条例仅“鼓励”成员国建立外资审查机制，不具有强制性。彼时仅约半数成员国设有审查制度，这一制度空白使得部分外国投资者能够瞄准无审查机制的成员国作为进入欧盟市场的跳板，形成监管套利空间。新条例则将这一“建议”升格为“义务”，要求全部27个成员国在过渡期内建立强制性的事前审查机制。

从实际效果看，这一要求的边际影响相对有限：截至目前，27个成员国中已有26个建立了审查机制。克罗地亚于2025年11月建立了审查制度，唯一尚未建立审查机制的塞浦路斯预计将于2026年4月完成立法。然而，新条例的意义并不仅在于“填补空白”，更在于为所有成员国的审查机制设定了统一的最低标准，推动制度趋同。

（二）确立最低强制审查行业范围

新条例最为深远的变革之一，是确立了各成员国审查机制必须覆盖的最低行业范围。根据临时文本，强制审查的核心敏感领域至少包括以下几类：

第一，超关键技术领域。主要涵盖人工智能（与《欧盟人工智能法案》定义对齐，侧重与国防和太空相关的通用人工智能）、量子技术以及半导体等。第二，关键基础设施实体。涉及能源、交通和数字基础设施领域的关键实体，需由目标企业所在成员国基于风险评估确定。第三，选举基础设施。包括选民数据库、投票系统、选举管理系统等。第四，特定金融体系实体。范围经过严格限缩，仅包括中央对手方、中央证券存管机构、受监管市场运营商、支付系统运营商（不含中央银行）以及具有系统重要性的金融机构。第五，其他战略领域。涵盖战略原材料、军用及两用物项等。

值得特别注意的是，新条例确立的是审查“下限”而非“上限”——各成员国完全可以在上述最低范围之外扩展其审查覆盖面。同时，新条例明确将绿地投资排除在强制审查的最低范围之外，但各成员国可自行决定是否将绿地投资纳入本国审查制度。

（三）将欧盟内间接投资纳入审查范围

新条例的另一项重大突破，是将审查范围延伸至通过欧盟内子公司进行的间接投资。具体而言，当非欧盟投资者直接或间接控制的欧盟子公司在另一成员国进行投资时，该投资同样可被纳入审查范围。这一规则旨在解决欧盟法院在Xella案中所关注的情形，即通过已在欧盟设立的实体来规避外资审查的行为。这一变革将显著扩大审查的实际触及范围，对在欧盟已有业务布局的中国企业集团影响尤为深远。

（四）统一审查程序与时限：两阶段审查框架

新条例在程序层面引入了统一的两阶段审查框架，要求所有成员国的审查机制均须包含初步评估阶段（“第一阶段”）和深入调查阶段（“第二阶段”）。其中，第一阶段审查时限统一为45个日历日，这标志着各成员国审查程序的重大趋同。此前，各成员国的审查时限和程序安排存在显著差异，给跨国交易的时间规划带来了极大挑战。

此外，新条例要求投资者在多个成员国同时存在申报义务的情况下，“应当尽力”（shall endeavour）在同一日提交申报。相较于此前草案中“必须同日申报”的强制性要求，正式文本做出了适度软化，但仍向市场传递了推动多国并行申报的明确信号。

（五）强化合作机制与事后追溯审查权

新条例大幅强化了欧委会与各成员国之间以及成员国相互之间的合作机制。在特定情形下，成员国须在收到申报后15个日历日内将相关信息共享至合作机制平台，这些情形包括：投资涉及最低强制审查行业范围内的目标企业，且满足以下任一条件——外国投资者直接或间接受第三国政府控制；外国投资者或其关联方受到欧盟制裁；或外国投资者此前参与的投资曾被某成员国否决或附条件批准后严重违反或反复违反限制措施。

同样重要的是，新条例要求所有成员国建立“事后追溯审查权”（call-in powers），即对于已完成但未经申报的交易，审查机关有权在交易完成后15个月至5年内启动审查。此前，仅少数成员国拥有此项权力。这一变革将显著增加交易的不确定性，要求投资者在交易策略中更为审慎地评估“不报”的风险。

二、扩展的风险评估标准体系

在实体审查标准方面，新条例在2019年条例的基础上进行了重要扩展。一方面，新条例新增了多项“影响类”评估标准，包括对选举进程的保护、公共卫生保障（特别是“关键药品”的供应和可及性）、关键基础设施的安全与运行，以及军事和公共设施的安全等。

另一方面，新条例进一步拓展了“投资者类”风险评估标准，评估范围不再局限于投资者本身，还将延伸至广泛的“关联方”网络，审视其对目标企业可能施加的影响力。这意味着投资者的股权结构、控制链条及关联关系将受到更为细致的审视。

此外，新条例要求各成员国提升审查制度的透明度，包括公开发布关于审查范围的指引性文件，并提交包含汇总匿名数据的年度报告。这些透明度要求虽然增加了当局的行政负担，但有助于投资者更好地预判审查风险。

三、对中国投资者的特殊影响

在当前地缘政治环境下，新条例对中国投资者的影响尤为显著，需要引起高度关注。

（一）数据层面的直接信号

根据欧委会2025年10月发布的第五份《欧盟外商直接投资审查年度报告》，中国（含香港）投资者在2024年合作机制通报中的占比从2023年的6%上升至9%，同比增幅达50%。同时，中国及香港投资者发起的并购交易在2024年同比增长23%。美国和中国是投资者来源国中占比增幅最为显著的两个国家。这些数据表明，中国对欧投资正重新回升，而欧盟层面的审查关注度也在同步提高。

（二）制度层面的多重叠加效应

新条例与欧盟近年来构建的其他经济安全工具形成叠加效应。2023年生效的《外国补贴条例》（FSR）已将中国企业在欧盟的并购和公共采购活动置于额外审查之下。新条例的实施将进一步加重中国投资者在交易规划中面临的监管复杂性——一项单一交易可能同时触发多国FDI审查、欧盟合并控制审查以及FSR审查，形成“三重监管叠加”。

新条例中关于投资者受第三国政府控制的关注尤其值得注意。鉴于中国国有企业和有政府背景的投资者在对欧投资中占有相当比例，新条例中将“直接或间接受第三国政府控制”作为触发强制合作机制通报的条件之一，实际上进一步提高了此类投资者面临多边审查的概率。

（三）间接投资规则的深远影响

新条例将欧盟内间接投资纳入审查范围的规则，对在欧盟已有深厚业务根基的中国企业集团影响尤为深远。此前，部分中国企业通过其已在欧盟设立的子公司进行域内再投资，可能并不在个别成员国的FDI审查范围之内。新条例实施后，此类交易将明确落入审查射程，投资者需要对集团内的欧盟交易进行全面的FDI审查合规评估。

四、实务应对建议

面对欧盟外资审查制度的全面升级，道可特国际业务团队建议相关投资者从以下几个维度着手准备：

（一）前置性审查评估与战略规划

投资者应在交易早期阶段即引入FDI审查的专业评估，系统识别目标交易在各相关成员国可能触发的申报义务。鉴于新条例确立了最低行业审查范围，投资者需要特别关注目标企业是否涉及半导体、人工智能、量子技术、关键基础设施、战略原材料等敏感领域，并据此制定合理的申报策略。对于涉及多个成员国的复杂交易，建议尽早建立跨司法管辖区的统一申报时间表。

（二）交易时间表的合理规划

统一的45个日历日第一阶段审查时限，虽然有助于提高可预见性，但投资者仍需为可能进入第二阶段深入调查预留充足时间。建议在交易文件中嵌入合理的监管审批等待期条款（long-stop date），并考虑设置“跳跃条件”（springing conditions），即在特定审查情形触发时自动将相关司法管辖区纳入先决条件。

（三）主动申报策略的审慎运用

鉴于新条例赋予所有成员国事后追溯审查权，投资者在判断某项交易是否需要申报时应更为审慎。对于处于“灰色地带”的交易，主动进行自愿申报（voluntary notification）可能成为降低事后被追溯审查风险的有效策略。我们建议投资者在做出“不报”决定前，充分评估15个月至5年追溯期内的潜在风险敞口。

（四）投资者身份与控制链的合规梳理

新条例对投资者关联方网络的审视范围进一步扩大，要求投资者在申报时提供更为详尽的股权架构和控制关系信息。中国投资者应提前梳理并厘清自身的控制链条，特别是与政府资本的关联关系，准备好充分的说明材料，以应对审查机关可能提出的问询。同时，对于通过欧盟内子公司进行再投资的集团内交易，也应纳入FDI合规审查的整体框架。

（五）跨监管工具的统筹应对

新条例实施后，一项涉欧交易可能同时面临FDI审查、欧盟合并控制及外国补贴条例审查的多重监管。投资者应建立跨监管工具的统筹应对机制，在交易策划阶段即综合评估各项审查要求对交易结构、时间安排和合规成本的整体影响，避免因某一维度的监管障碍导致整体交易搁浅。

结语

道可特国际业务团队认为，欧盟FDI审查新条例的出台，是欧盟经济安全战略在外资审查领域的重要制度落地，标志着欧盟外资审查从“碎片化”向“一体化”、从“自愿性”向“强制性”的历史性跨越。新条例虽然保留了成员国在国家安全事项上的最终决策权，但通过设定最低审查标准、统一程序框架、强化合作机制，实质性地推动了欧盟层面审查的一致性和有效性。

对于中国投资者而言，新条例与外国补贴条例、强化的合并控制审查等工具共同构成了一个日益完善的多层次监管体系。在此背景下，交易规划将愈加需要具备全欧视野而非单纯的国别视角。投资者应密切关注各成员国在18个月过渡期内的国内立法调整动态，及时更新合规策略。

此外，值得持续关注的还有拟议中的《工业加速器法案》（Industrial Accelerator Act），据报道其中可能包含涉及电池等特定行业外资审查的专门条款。尽管该法案因内部争议多次延期，但一旦出台，将进一步丰富欧盟外资审查的制度工具箱。

总之，欧盟外资审查的制度重塑已经启动，其影响将是深远而持久的。道可特国际业务团队提示，对于计划在欧盟进行投资和并购的中国企业而言，及早了解、充分准备、科学应对，将是在新的监管环境下成功推进交易的关键所在。

声明

本文仅代表作者个人观点，不构成道可特律师事务所或其律师的正式法律意见。如需进一步咨询或讨论，请联系道可特律师事务所国际业务法律服务团队。