专业解读

目前的法律实务中，对于已具有法律效力的不动产登记的撤销，多是以法院判决的形式出现，即《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的判决撤销行政行为，实践当中极少出现不动产登记机关为自我纠错而自行撤销登记的情况。究其原因，除了出于对行政登记行为相对人信赖利益的保护，也是由于现行法律、行政法规中，缺少不动产登记机关自行撤销登记的相关规定，尤其是撤销程序上的规定。顾虑于法无授权不可为的法律原则，即便不动产登记机关想要以撤销登记方式主动自我纠错，但考虑到没有明确的法律、行政法规作为行为依据，不得不选择放弃这一方式，只能通过被动等待行政登记行为相对人进行行政诉讼的方式，达到撤销登记的效果。此种情况既是放任了法律风险和争议的产生，亦是对于司法资源的一种浪费。

一、依职权撤销登记纠错的合法性及合理性分析

1. 合法性分析

《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”第七十四条第二款第二项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条第一款、第二款、第三款规定：“被告在一审期间改变被诉行政行为的，应当书面告知人民法院。原告或者第三人对改变后的行政行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的行政行为进行审理。被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当依法作出确认判决。”上述法律规定均从侧面体现出，法律层面未禁止行政机关通过改变原行政行为的方式，进行自我纠错。

现行法律法规规定中，关于不动产登记机关对不动产登记的自我纠错方式，《不动产登记暂行条例实施细则》（2019年修正，以下均指此版本不再重复标注）第八十一条规定：“不动产登记机构发现不动产登记簿记载的事项错误，应当通知当事人在30个工作日内办理更正登记。当事人逾期不办理的，不动产登记机构应当在公告15个工作日后，依法予以更正；但在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。”依据前述规定，不动产登记机构发现不动产登记簿记载的事项错误，可以依职权进行更正登记。但在现实的案例中，更正登记一般适用于清晰、客观事实存在错误的情况，比如不动产权利人姓名错误，不动产坐落、面积错误等，面对权属矛盾、权属争议的情形，实践当中更正登记难以适用，通过撤销登记的自我纠错方式，使得权利恢复到初始、唯一、清晰的状态可能更加适宜。

此外，《江苏省不动产登记条例》第三十二条规定：“不动产登记确有错误，且通过更正登记不能纠正的，不动产登记机构应当撤销不动产登记行为，但不动产权利已由善意第三人取得或者撤销将给公共利益造成重大损害的除外。”虽然该条例仅适用于江苏省范围内，但对于全国范围内的不动产登记机关自行撤销登记亦具有参考价值。

同时，原《房屋登记办法》就不动产登记机关撤销登记曾作出明确规定。该办法第八十一条规定：“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外。”但办法中未就撤销登记的具体程序予以明确，且由于《不动产登记暂行条例》（2019年修正，以下均指此版本不再重复标注）、《不动产登记暂行条例实施细则》等规定的发布实施，不动产登记相关职责被统一整合，原《房屋登记办法》已于2019年9月6日根据《住房和城乡建设部关于废止部分规章的决定》废止，目前该规定已无法作为不动产登记机关进行撤销登记的直接依据，但其所指向相关法律精神仍具有重要参考价值。

2. 合理性分析

国务院《全面推进依法行政实施纲要》在“依法行政的基本要求”部分中指出，依据高效便民原则，行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。

从依法行政的大前提考量，自我纠错是行政机关依法行政、积极履行法定职责的应有之义，即由行政机关自行纠正违法的行政行为并处理相关善后事宜。行政权的行使应具有主动性和积极性，这种特性不仅表现在行政管理事项上，也理应体现在由此而引发的争议解决中。自我纠错可以达到多重的实际效果：一是救济的及时性。行政机关最为接近争议发生的时空场域，可以适用相比外力救济更为快捷的启动程序，并确定以适当的方式纠正之前的错误。自我纠正的高效便捷、节约成本是外力救济无法相比的优势。二是甄别的专业性。现代社会的政府管理领域不断发生着变化，行政权除了需要接受法律的制约外，越来越趋向专业化。行政机关能够在第一时间获取当事人的异议主张，通过自身或借助第三方对异议进行专业性的甄别，这种专业优势是外力救济所无法替代的。三是救济的广泛性。自我纠正不仅可以针对属于行政复议、行政诉讼受案范围之内的行政行为，也可以针对受案范围之外的抽象和内部行政行为。[1]高鸿法官的上述观点在“尚某某诉如东县民政局婚姻行政登记案”中得到了很好的体现，该案被最高院评为“2020年度人民法院十大案件”“全国法院系统2021年度优秀案例一等奖”。

对于一些明显存在重大事实错误的不动产登记，从理想角度看，由不动产登记机关自我纠错，以最快的速度纠正错误，可最大程度上减少给当事人带来的负面影响。

因此，综上所述，即便在原《房屋登记办法》已于2019年9月6日废止，且《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》对于依职权撤销登记缺乏相关规定的情况下，不动产登记机关参照适用《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条的规定，并参考《江苏省不动产登记条例》第三十二条及原《房屋登记办法》第八十一条的精神进行撤销登记，具有合法性及合理性。

二、依职权撤销登记的具体操作程序及后续相关利害关系人的救济路径

对于依职权撤销登记要如何实操落地，由于缺少直接的程序规定，因此主要遵循的是正当程序基本原则，核心在于不动产登记机关在依职权进行撤销登记过程中，要充分保障登记相关利害关系人的知情权及陈述、申辩权等基本程序程序权利。鉴于目前实践中对于依职权更正登记已有成熟的程序操作规范，撤销登记与更正登记间在法律精神上具有一定的类似性，因此可以适当参考依职权更正登记有关程序规定，对依职权撤销登记予以实操落地。这里主要可以参考的规范为《不动产登记操作规范（试行）》16.2.1：“不动产登记机构发现不动产登记簿记载的事项有错误，不动产登记机构应书面通知当事人在30个工作日内申请办理更正登记，当事人逾期不办理的，不动产登记机构应当在公告15个工作日后，依法予以更正；但在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。”需要额外强调的是，相较于更正登记，撤销登记对于当事人的权利影响更加直接、显著，因此在保障登记相关利害关系人程序权利方面应更加审慎。

至于不动产登记机关依职权作出撤销登记后，相关利害关系人对于撤销登记存在异议的救济路径，不同于依判决撤销登记，依职权撤销登记具有可诉性。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：......（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；......”据此，不动产登记机关依判决撤销登记的行为不属于行政诉讼的受案范围。但不同于依判决撤销登记，依职权撤销登记系基于不动产登记机关的应有职权，在职权范围内进行自我纠错，消除违法事实状态的履职行为，且产生了使不动产权利状态变化的权利义务影响，因此属于行政复议、诉讼的受案范围。如相关利害关系人对依职权撤销登记行为不服的，可以提起行政复议、诉讼，以寻求司法救济。

脚注：

[1] 高鸿：《行政行为自我纠正的制度构建》载《中国法律评论》2021年第3期

作者简介

罗超
道可特北京办公室律师

业务领域：行政争议解决、企业行政合规、政府法律顾问

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