道可特研究丨城镇居民能否继承取得宅基地相关物权?

来源: 道可特律所  时间: 2023-06-06 23:34:20  作者: 罗超

宅基地制度是中国特色土地制度的重要组成部分,其核心是维护农村土地集体所有和保障农民基本居住权利。从最早1954年《中华人民共和国宪法》规定了农民的土地所有权开始,到2019年《中华人民共和国土地管理法》(以下称《土地管理法》)的最新一次修订,我国农村宅基地制度历经演变发展,制度框架已基本形成,但在法律实务层面仍遗留了一些尚待解决的问题。在此之中,城镇居民对于宅基地物权的取得,尤其是通过继承取得宅基地相关物权所伴随产生的法律问题较为复杂,值得深入进行探讨。

一、目前我国农村宅基地管理制度的几个基本法律原则

这里我们只讨论与城镇居民继承取得宅基地相关物权有关的法律原则,概括而言可以总结为三点,即:“集体所有”“成员使用并长期占有”及“限定内部流转”。

1. “集体所有”,指宅基地所有权为村农民集体所有

相关法律依据为《土地管理法》第九条第二款规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。”

2. “成员使用并长期占有”,指宅基地仅可依法确定给本村集体成员使用,由其取得宅基地使用权并长期占有

相关法律依据为《土地管理法》第十条规定:“国有土地和农民集体所有的土地,可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人,有保护、管理和合理利用土地的义务。”第六十二条第一款规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”

3. “限定内部流转”,属于宅基地“集体所有”和“成员使用并长期占有”原则的延伸,指建设在宅基地上的房产不能向非本村集体成员的第三方,尤其是城镇居民转让,只能在本村集体成员内部转让、置换

相关规范性文件规定为《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)规定,禁止城镇居民在农村购置宅基地。《中央农村工作领导小组办公室 农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》(中农发〔2019〕11号)要求,宅基地是农村村民的基本居住保障,严禁城镇居民到农村购买宅基地,严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆,严禁借流转之名违法违规圈占、买卖宅基地。

除上述三点农村宅基地管理法律原则外,与宅基地相关物权继承密切相关的还有另一不动产物权基本原则——“房地一体”原则。

“房地一体”原则的内涵可以概括为“房随地走,地随房走”,即在物权处分中需将房屋所有权与土地使用权视为整体,统一进行处分,保持两者归属于同一个物权权利主体的状态。该原则能够避免物权处分中土地使用权主体和房屋所有权权利主体分离,产生无权占有的现象,从而避免房地之间的物权权利冲突。

相关法律依据为《中华人民共和国民法典》第三百五十六条规定:“建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的,附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分。”《中华人民共和国城市房地产管理法》(2019修正)第三十二条规定:“房地产转让、抵押时,房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。”《不动产登记暂行条例实施细则》(2019修正)第二条规定:“不动产登记应当依照当事人的申请进行,但法律、行政法规以及本实施细则另有规定的除外。房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等定着物应当与其所依附的土地、海域一并登记,保持权利主体一致。”

二、城镇居民继承取得宅基地相关物权的法律分析

在前文讨论的我国农村宅基地管理制度基本原则及“房地一体”原则的基础上,我们再来看城镇居民继承取得宅基地相关物权的问题。这里涉及的宅基地相关物权共有三种:宅基地所有权,建设在宅基地上房产的房屋所有权,以及宅基地使用权。

1. 关于宅基地所有权

根据“集体所有”原则,集体土地所有权为集体所有,村集体成员个人不具有集体土地所有权,因此宅基地所有权不属于可继承取得的范畴。

2. 关于房屋所有权

建设在宅基地上的房产属于村民个人所有的财产,依据《中华人民共和国民法典》第一千一百二十二条第一款的规定:“遗产是自然人死亡时遗留的个人合法财产。”故,建设在宅基地上房产的房屋所有权,理应可以由村民的继承人通过继承取得,即便继承人为城镇居民。

3. 关于宅基地使用权

单纯基于限定本村集体成员使用并长期占有的基本原则来看,无论以何种方式,均不允许城镇居民取得宅基地使用权,但目前的法律法规规定对于继承取得宅基地使用权作出了例外规定。

《确定土地所有权和使用权的若干规定》(〔1995〕国土〔籍〕字第26号,2010修订)第四十九条规定:“......继承房屋取得的宅基地,可确定集体土地建设用地使用权。”《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》(国土资发〔2011〕178号)规定,已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民,因继承房屋占用农村宅基地的,可按规定登记发证,在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。《宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作问答》(自然资办函〔2020〕1344号)规定,非本农民集体经济组织成员(含城镇居民),因继承房屋占用宅基地的,可按规定确权登记,在不动产登记簿及证书附记栏注记“该权利人为本农民集体经济组织原成员住宅的合法继承人”。《自然资源部对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复》中明确指出,农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记,被继承人的房屋作为其遗产由继承人继承,按照房地一体原则,继承人继承取得房屋房屋所有权和宅基地使用权,农村宅基地不能被单独继承。《不动产登记操作规范(试行)》(国土资规〔2016〕6号,2021修订)亦明确规定,非本农村集体经济组织成员(含城镇居民),因继承房屋占用宅基地的,可按相关规定办理确权登记,在不动产登记簿及证书附记栏注记“该权利人为本农民集体经济组织原成员住宅的合法继承人”。

总结上述法律规范性文件规定的核心要点为:基于不动产物权的“房地一体”原则,民法上认可基于继承房屋所有权而对于宅基地的合法占有使用,但此种占有并不直接产生取得土地使用权的法律效果,需要以房屋所有权为媒介。司法实践中,人民法院对此规则亦予以认可。最高人民法院在(2019)最高法行申84号行政裁定书中指出:“陆某甲作为非某村村民对原房屋的所有权及涉案宅基地的使用权,因陆某乙对原房屋拆除已经丧失,陆某丙作为陆某甲的继承人亦丧失对该土地相关权利的承继。”北京市高级人民法院在(2020)京行申1586号行政裁定书中明确:“根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十九条关于继承房屋取得的宅基地的集体土地建设用地使用权的规定及《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》中关于‘已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民,因继承房屋占用农村宅基地的,可按规定登记发证’的相关规定,公民继承农村宅基地上房屋,可以取得房屋所占宅基地的使用权。”

综合上述分析可以得出结论:城镇居民可以基于继承取得宅基地使用权,但必须以继承取得建设在宅基地上的房产的房屋所有权为前提。宅基地使用权不可脱离地上房屋单独被城镇居民继承取得。

这里需要延伸强调的一点是,如发生房屋坍塌、拆除的情况,依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地,不确定土地使用权。已经确定使用权的,由集体报经县级人民政府批准,注销其土地登记,土地由集体收回”的规定,若是村民具有宅基地使用权的情形,宅基地上的房屋发生坍塌、拆除并不直接导致宅基地使用权的灭失,村民仍可通过在两年内通过经审批重建房屋等方式恢复宅基地的使用,进而继续保有其具有的宅基地使用权。但对于城镇居民通过继承取得的宅基地使用权的情况,前文已经分析,城镇居民继承取得宅基地使用权系基于继承房屋所有权而对于宅基地的合法占有使用,一旦宅基地上的房屋发生坍塌、拆除等情况,房屋所有权随之灭失,占有失去合法基础,宅基地使用权随即丧失,城镇居民不具备恢复使用宅基地的前提,宅基地使用权将由村集体收回。在我国目前强调耕地保护、严格控制农用地转为建设用地的情况下,《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条的规定一定程度上限制了农村宅基地被城镇居民大量占用,有利于保障农村居民的居住权利。

作者简介

道可特北京办公室律师罗超

罗超
道可特北京办公室律师

业务领域:行政争议解决、企业行政合规、政府法律顾问

道可特北京办公室律师罗超

邮箱:luochao@dtlawyers.com.cn

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