研究丨市场监管领域送达高发问题与裁判规则之全面梳理

来源: 道可特律所  时间: 2023-09-15 23:59:29  作者: 黄琳娜

本文选自《市场监管执法典型案例精解》一书,北京市道可特律师事务所编著,中国工商出版社出版。

关键词:送达

分析要旨

送达应符合相关法律规范规定的各项法定要件,方能视为有效送达。送达过程中市场监管机关需注意留存各项法定要件的相关证据。

核心法条

1.《中华人民共和国行政处罚法》(2017年修正,以下简称《行政处罚法》)第四十条(注:现行有效的法律为2021年修订的《行政处罚法》第六十一条第一款)

2.《市场监督管理行政处罚程序规定》(2022年修正,以下简称《处罚程序规定》)第八十二条

基本案情

某餐饮公司不服某区市场监督管理局的处罚决定,于2019年1月7日向某市市场监督管理局申请行政复议。

某区市场监督管理局在行政复议答复时提交了处罚决定的送达材料,其中,该局于2018年3月26日作出的现场笔录记载:执法人员到某餐饮公司经营场所送达处罚决定,在现场拨打该公司法定代表人的联系电话,未接,向该公司的现场负责人赵某说明来意,请商场的管理公司工作人员张某、傅某在场见证,执法人员将处罚决定书留置在某餐饮公司经营场所,并拍摄了照片。某餐饮公司营业执照显示该公司住所地即为上述经营场所。2018年3月30日,某区市场监督管理局按照某餐饮公司法定代表人身份证住址寄送了处罚决定,同年4月12日该邮件因家中无人接收被退回至某区市场监督管理局。2018年4月16日,某区市场监督管理局作出行政执法公告,向某餐饮公司公告送达处罚决定。

某市市场监督管理局经审查认定某区市场监督管理局在作出处罚决定后,已采取留置送达、公告送达等多种方式向某餐饮公司进行送达。某餐饮公司至迟应于公告送达期满之日,即2018年6月15日起六十日内提出行政复议申请。现某餐饮公司于2019年1月7日提出行政复议申请,明显超过法定申请期限,不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第28条规定的受理条件,据此决定对某餐饮公司的行政复议申请不予受理。

某餐饮公司认为其于2018年12月25日签收催告书时,才收到某区市场监督管理局提供的处罚决定复印件,其复议申请并未超期,遂向法院提起行政诉讼。

一审法院经审理认为,某市市场监督管理局对行政复议申请超期的事实认定不清,判决撤销了不予受理行政复议申请决定,责令某市市场监督管理局在法定期限内对某餐饮公司提出的行政复议申请重新作出处理。某市市场监督管理局不服,提出上诉,二审法院最终判决驳回上诉,维持了一审判决。

要点分析

送达程序看似简单,实践中却是行政机关执法工作中的老大难问题,尤其是在面对“不太好找”或者“不太配合”的当事人时。如何选择送达方式、不同的送达方式分别有什么适用条件和要求,这些问题的厘清,不仅关乎当事人的权利保障和行政决定的程序正当,也会直接影响到行政决定的生效和执行、复议和起诉期限的起算等问题。

本案中办案单位先后采取了留置、邮寄、公告方式进行了送达,但每次送达都未充分满足法定要件的规定,导致两审法院均认定送达未能生效。为减少此类情形的重复发生,本文以本案为切入点,全面梳理市场监管领域送达高发问题与裁判规则。

案涉争议文书是行政处罚决定书,本案适时有效的2017年修正的《行政处罚法》第四十条规定:“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人;当事人不在场的,行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定,将行政处罚决定书送达当事人。”该规定对应于2021年修订的《行政处罚法》第六十一条第一款,内容未作实质修改。

行政处罚决定书的送达应当符合《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)的相关规定,这一点是明确的。市场监管领域其他执法文书的送达亦有明确的要求,《处罚程序规定》第八十二条规定了多种送达方式。该条表述与民事诉讼法关于送达的规定基本一致,且适用范围不限于行政处罚决定书,本文将以《处罚程序规定》第八十二条为脉络,结合包括本案在内的多个裁判案例,[1]逐一分析该条文规定的各种送达方式。

一、直接送达

《处罚程序规定》第八十二条相关规定:

“(一)直接送达的,由受送达人在送达回证上注明签收日期,并签名或者盖章,受送达人在送达回证上注明的签收日期为送达日期。

受送达人是自然人的,本人不在时交其同住成年家属签收;

受送达人是法人或者其他组织的,应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、其他组织负责收件的人签收;

受送达人有代理人的,可以送交其代理人签收;

受送达人已向市场监督管理部门指定代收人的,送交代收人签收。

受送达人的同住成年家属,法人或者其他组织负责收件的人,代理人或者代收人在送达回证上签收的日期为送达日期。”

高发问题与裁判规则:

1. 【同住成年家属】受送达人是自然人且本人不在时,交其同住成年家属签收。此处与《处罚程序规定》第八十二条第二项关于留置送达的规定存在共同需要注意之处,即“同住”“成年”“家属”三个条件缺一不可。(2021)京0113行初178号一案中,签收人不符合该条件,虽然签收人确实将送达材料转交给了受送达人,法院仍然认定送达行为违法。

2.【法人或其他组织的签收人身份】受送达人是法人或者其他组织的,签收人身份仅限于“法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、其他组织负责收件的人”方为有效送达。如签收人为工作职能与收件无关的其他员工,存在送达违法的风险。

3. 【代理人授权期限】代理人签收时,需核实代理人的委托手续。除了可能中途换人的情形,在持续时间较长的执法程序中还可能出现代理人领取文书时已超过授权期限的情况,如相对人就此否定送达效力,行政机关将陷于被动。

4.【受送达人拒绝签署送达回证】民事诉讼中对此问题有所规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(2022年修正,以下简称《民诉解释》)第一百三十一条规定:“人民法院直接送达诉讼文书的,可以通知当事人到人民法院领取。当事人到达人民法院,拒绝签署送达回证的,视为送达。审判人员、书记员应当在送达回证上注明送达情况并签名。人民法院可以在当事人住所地以外向当事人直接送达诉讼文书。当事人拒绝签署送达回证的,采用拍照、录像等方式记录送达过程即视为送达。审判人员、书记员应当在送达回证上注明送达情况并签名。”

需要注意的是,《行政处罚法》仅规定了行政处罚决定书的送达应当符合《民事诉讼法》的相关规定,《民事诉讼法》的相应司法解释是否也可适用并未明确,其他执法文书的送达是否可适用这些司法解释同样存在争议。

二、留置送达

《处罚程序规定》第八十二条相关规定:

“(二)受送达人或者其同住成年家属拒绝签收的,市场监督管理部门可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场,说明情况,在送达回证上载明拒收事由和日期,由送达人、见证人签名或者以其他方式确认,将执法文书留在受送达人的住所;也可以将执法文书留在受送达人的住所,并采取拍照、录像等方式记录送达过程,即视为送达。”

高发问题与裁判规则:

1.【适用前提】留置送达有两种方式,第一是邀请特定身份的见证人见证;第二是以拍照、录像等方式记录送达过程,但两种方式的共同适用前提是“受送达人或者其同住成年家属拒绝签收”。本案中,两审法院均认为某餐饮公司法定代表人未接听电话不代表拒收,留置送达不符合适用前提条件。在其他多个案件中,法院都对“拒绝签收”的要件进行了较为严格的审查,行政机关应注意留存相关证据。

(2019)粤0308行审486号案件中,行政机关主张将法律文书留置在受送达人经营的店铺中,但该店铺当时已关门,受送达人并不在场,法院认定该行为不符合留置送达的规定。

(2021)苏04行终16号案件中,行政机关称受送达人挂断或拒接电话,遂将材料留置村委,由村委工作人员签名见证,法院认为现有证据无法证明行政机关采取邮寄或者电话等方式进行过送达,其留置送达的方式也不符合法律规定,属于程序违法。

2.【同住成年亲属】如前所述,此处与第八十二条第一项关于直接送达的规定存在共同需要注意之处,即“同住”“成年”“家属”三个条件缺一不可。(2021)豫1702行审20号案件中,行政机关将法律文书留置给受送达人之子,但该儿子系受送达人的非同住成年亲属,法院认定送达程序违法。

3.【见证人身份】留置送达的见证人有身份限制。(2021)京0108行初10号案件中,法院认为行政机关虽有邀请见证人,但见证人并非受送达人所在基层组织或单位的工作人员,且系该案投诉举报人的工作人员,与该案存在利害关系,作为见证人有违正当程序原则。本案二审法官也指出现场笔录记录的见证人不符合留置送达规定。

4.【受送达人住所】留置送达的地点是法条明确限定的,必须为“受送达人的住所”,在其他地点将法律文书留给受送达人不能构成留置送达。

三、电子送达

《处罚程序规定》第八十二条相关规定:

“(三)经受送达人同意并签订送达地址确认书,可以采用手机短信、传真、电子邮件、即时通讯账号等能够确认其收悉的电子方式送达执法文书,市场监督管理部门应当通过拍照、截屏、录音、录像等方式予以记录,手机短信、传真、电子邮件、即时通讯信息等到达受送达人特定系统的日期为送达日期。”

高发问题与裁判规则:

【送达地址确认书签订】行政机关采取电子方式送达法律文书时,应注意及时要求相对人签订送达地址确认书。(2021)沪0151行初4号案件中,法院即是根据相对人签订的送达地址确认书认定了行政机关送达的合法性。

四、邮寄/委托/转交送达

《处罚程序规定》第八十二条相关规定:

“(四)直接送达有困难的,可以邮寄送达或者委托当地市场监督管理部门、转交其他部门代为送达。邮寄送达的,以回执上注明的收件日期为送达日期;委托、转交送达的,受送达人的签收日期为送达日期。”

高发问题与裁判规则:

1.【签收人身份】采取邮寄送达时,直接送达相关规定中对于签收人身份的限制仍然适用,并非任意人员签收均可被视为有效送达。《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》第九条对此有明确规定,亦有法院因此否定行政机关送达效力的案例。在(2018)粤19行审复1号案件中,行政机关虽然按照受送达人提供的地址进行邮寄,邮件显示为他人签收,法院仍以行政机关不能证明代收人为受送达人的同住成年家属或指定的邮件收取人而认定送达违法。

2.【采取邮政EMS之外其他方式邮寄】《中华人民共和国邮政法》第五十五条规定:“快递企业不得经营由邮政企业专营的信件寄递业务,不得寄递国家机关公文。”在(2021)豫01行终322号等多个案件中,法院均据此认定采用其他快递寄送法律文书的送达行为违法。

3.【受送达人为法人时的邮寄地址】本案中,行政机关系向受送达人的法定代表人身份证住址邮寄法律文书;(2020)京01行终261号案件中,行政机关向受送达人(法人)的法定代表人户籍所在地进行邮寄送达,两案中法院均认为送达地址选择失当,应当以受送达人的住所地为邮寄地址。

五、公告送达

《处罚程序规定》第八十二条相关规定:

“(五)受送达人下落不明或者采取上述方式无法送达的,可以在市场监督管理部门公告栏和受送达人住所地张贴公告,也可以在报纸或者市场监督管理部门门户网站等刊登公告。自公告发布之日起经过三十日,即视为送达。公告送达,应当在案件材料中载明原因和经过。在市场监督管理部门公告栏和受送达人住所地张贴公告的,应当采取拍照、录像等方式记录张贴过程。”

高发问题与裁判规则:

【未达成公告送达适用条件】未穷尽其他送达方式即进行公告是送达违法的常见情形。本案中,因之前采取的留置、邮寄等送达均被认定为不符合法定要件,法院认为公告送达也不成立。

前述(2020)京01行终261号案件中,行政机关曾去过受送达人(法人)的经营地址,法院认为本案不属于受送达人下落不明的情形。后行政机关向受送达人的法定代表人户籍所在地邮寄送达法律文书,法院认为应当以受送达人的住所地为邮寄地址,此次邮寄失败不足以证明邮寄送达不能成功送达,据此,法院认定公告送达条件未成就,送达程序违法。(2021)粤2071行审12号、(2021)粤1302行审37号、(2021)苏0506行审4号等多个案件中,法院均以未穷尽其他送达方式为由,认定送达违法。

六、其他共性问题与裁判规则

【送达期限】有明确送达期限规定的法律文书应准时送达。例如《行政处罚法》规定行政处罚决定书应于七日内送达相对人,(2018)京01行初835号案件中,相对人签收行政处罚决定的时间超出了该期限,行政机关主张其曾电话通知相对人到行政机关处领取,但法院认为行政机关提交该电话记录证据的时间已经超过举证期限,且电话通知亦不属于法定送达程序或法定送达形式。法院认定行政机关延迟送达被诉处罚决定的行为虽对相对人权利未产生实际影响,但仍构成程序轻微违法。

脚注:

[1] 由于送达是普适的程序性问题,本文亦包括部分市场监管领域之外的裁判案例,且不限于北京地域。

道可特二十周年系列著作丨《市场监管执法典型案例精解》

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