专业解读

本文近两万字，将拆分为3篇，文章目录如下：
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一、教育行政管理法治化原则
二、教育行政主体的职权
三、教育行政机关的行政管理手段
四、教育政策实施中的法律问题
五、教育事业发展与风险挑战问题

本文从行政法的视角出发，探讨教育政策与管理在国家治理体系中的法律基础与运作机制。教育行政作为国家干预教育的重要手段，必须在法治框架下运行，以实现公平、公正与效率。通过分析教育行政的权力配置、程序正当性、法律责任及司法救济等要素，本文强调规范化、透明化的教育治理对于提高教育公共服务质量具有重要意义。本文中对当前教育行政中存在的越权、程序缺失和监督乏力等问题进行了分析，呼吁构建以法律为核心的现代教育治理体系，实现教育政策的法治化、科学化与民主化。

关键词：行政法、教育政策与管理、行政管理、权利保护

一、教育行政管理法治化原则

（一）合法行政原则

《全面推进依法行政实施纲要》（简称“《依法行政实施纲要》”）对“合法性原则”的要求是：行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。

法律保留与授权明确：教育政策的制定须以《教育法》《义务教育法》《高等教育法》等上位法为依据，禁止超越法定权限。例如，学校对学生纪律处分须符合《普通高等学校学生管理规定》的程序要求。

政策与法律的衔接：如“双减”政策[1]需依托《未成年人保护法》《民办教育促进法》等实现合法性转化。“双减”政策使得校内减负提质，学校作业管理制度普遍建立，作业设计水平不断提高，在规定时间内完成书面作业的学生比例大幅提高，课后服务实现 “5+2” 全覆盖，且项目吸引力有效性显著提升。校外培训市场虚火大幅降温，虽然一些地方学科类培训仍然存在“提前学学科知识”、“占用法定节假日、周末进行培训”，以及打着非学科培训的名义搞学科培训等问题，但根据全国《“双减”成效调查报告》[2]，校长、教师、家长和学生普遍表示赞同“双减”政策，比例分别是96.8%、92.8%、90.5%和96.0%。

又如，对民办学校的税收优惠政策，要符合《民办教育促进法》。民办学校分为非营利性民办学校和非营利性民办学校。非营利性民办学校的免税收入认定标准主要依据《财政部、国家税务总局关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》（财税〔2009〕122 号）等相关文件规定。

首先，例如接受捐赠的收入。接受其他单位或者个人捐赠的收入属于免税收入。比如，企业、个人向非营利性民办学校捐赠的资金、物资等，经确认后可认定为免税收入。

第二，特定政府补助收入。除《中华人民共和国企业所得税法》第七条规定的财政拨款以外的其他政府补助收入，但不包括因政府购买服务取得的收入。例如，政府给予学校用于特定教育项目的专项资金补助，且不属于政府购买服务范畴的，可作为免税收入。

第三，会费收入。按照省级以上民政、财政部门规定收取的会费。若学校按照相关部门规定的标准和程序收取学生或教职工的会费，这部分收入可免税。

第四，利息收入。不征税收入和免税收入孳生的银行存款利息收入。如学校将捐赠资金、政府补助资金等存入银行产生的利息，属于免税收入。

第五，其他收入。财政部、国家税务总局规定的其他收入。具体由财政部和国家税务总局根据实际情况确定，可能涉及特定教育项目的专项收入等。不过，非营利性民办学校要享受上述免税收入政策，需先按照《财政部、国家税务总局关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》（财税〔2018〕13 号）的规定，取得非营利组织免税资格。

民办高校收取的学费、住宿费是否要收取营业税。实践中目前比较混乱。《民办教育促进法》第四十七条规定：民办学校享受国家规定的税收优惠政策；其中，非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策。

（二）合理行政原则

《依法行政实施纲要》对合理行政原则的要求：行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。

教育行政措施需与目标相匹配。教育行政处罚要与违法行为的过错大少、社会危害程度相适应。例如，关停违规校外培训机构时，需优先采取警告、限期整改等较轻手段，避免直接吊销办学许可的过度处罚。例如，田永诉北京科技大学案的起因是学生考试作弊，被北京科技大学根据其于1994年制定的校发（94）第068号《关于严格考试管理的紧急通知》规定：“凡考试作弊的学生一律按退学处理，取消学籍”，给予田永取消学籍的退学处分。但是，《普通高等学校学生管理规定》第 12 条规定，凡擅自缺考或考试作弊者，该课程成绩以零分计，不准正常补考，如确实有悔改表现的，经教务部门批准，在毕业前可给一次补考机会。考试作弊的，应予以纪律处分。第 29 条也未规定不遵守考场纪律或者考试作弊应予退学的情形。学校的规定扩大了 “考试作弊” 这一品行标准的范围，对 “考试作弊” 的处理方法明显重于上位法规定的惩戒情形，违背了比例原则中手段与目的的适当性和必要性要求，即学校采取的退学处分措施并非实现教育管理目的的必要手段，且对学生受教育权的限制过大。

又如，何小强诉华中科技大学案。原告何小强以《中华人民共和国学位条例》（简称“《条例》”）没有明确规定英语四级为授予学士学位条件为由，主张适用“田永案”确立的“法无授权不得为”的严格审查规则。而法院则认为，针对本科生教育质量和学术水平，被告华中科技大学有权在法定范围内自行制定授予学士学位的学术标准和规则。华中科技大学将英语四级考试成绩与学士学位挂钩是在法律法规授权范围之内，并没有违反《条例》第4条和《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》（简称“《办法》”）第25条的原则性规定。由此可见，法院对因学术问题不予授予学位的惩戒处分降低了审查强度，并没有遵循“田永案”所确立的审查逻辑。相反，基于上位法的概括授权条款，法院对高校制定的学位授予标准予以了极大地尊重，并认为高校可以根据自身的教学条件和实际情况，确定各自的学术标准。很显然，法院采用了一种有限司法审查的尊重模式。

（三）程序正当原则

行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。《依法行政实施纲要》第20条还规定：严格按照法定程序行使权力、履行职责。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。要切实解决行政机关违法行使权力侵犯人民群众切身利益的问题。

（四）高效便民原则

教育行政高效便民原则是指教育行政机关在行使行政权力、实施行政管理活动时，应遵循提高工作效率、方便公民、法人和其他组织办事的准则。“高效”是指教育行政机关应积极履行法定职责，合理安排工作流程，减少不必要的环节和手续，以最快的速度、最少的时间完成行政任务，从而提高行政效率，使教育行政活动能够及时、有效地进行，为教育事业的发展提供有力保障。“便民”是指教育行政机关要牢固树立执法为民理念，从行政相对人的角度出发，充分考虑他们的需求和利益，提供便捷、周到的服务，最大程度地为公民、法人和其他组织提供便利，降低他们办事的成本和难度，让民众能够轻松、顺利地与教育行政机关打交道，办理各种教育事务。具体要求有以下几个方面。

首先，简化办事程序。优化教育行政许可、审批、登记等各项事务的办理流程，去除繁琐的步骤和不必要的证明材料。推进 “最多跑一次” 改革，科学合理设置招生入学报名工作事项和流程；落实 “高效办成一件事”“机器管招生” 工作要求，让数据 “多跑动”，群众 “少跑动” 甚至 “零跑动”。

其次，提高工作效率。教育行政部门要合理配置资源，明确各部门和岗位的职责，加强协调与配合，避免推诿扯皮和拖延现象。同时，利用现代信息技术手段，提高办公自动化水平，如通过教育政务信息化平台，实现网上申报、审批、查询等功能，缩短办理时间。

再次，提供优质服务。加强教育行政机关工作人员的服务意识培训，使其能够热情、耐心、细致地为群众服务，及时解答疑问，帮助解决问题。此外，还应提供多种服务方式和渠道，如设立咨询热线、服务窗口、网上办事大厅等，方便群众根据自身情况选择合适的方式办理事务。

最后，推行公开透明。将教育行政的相关政策、法规、办事程序、审批结果等信息及时、准确地向社会公开，让行政相对人了解自己的权利和义务，以及办理事务的进展情况，增强教育行政的透明度和公信力，便于群众监督，也有助于提高行政效率。全面清理取消无谓证明材料，同时落实信息非必要不采集原则，不得利用各类 APP、小程序随意反复采集学生相关信息。

（五）诚实守信原则

教育行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，教育行政机关不得撤销、变更已经生效的教育行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。教育行政部门遵循“诚实守信原则”要做到以下几点。

首先，确保行政信息真实。教育行政部门公布的信息应当全面、准确、真实。无论是向社会公众公布的教育政策、招生信息、教育经费使用情况，还是向特定学校、教师或学生提供的相关信息，都要确保其真实性，不得虚假宣传、误导公众。招生工作中，教育行政部门应准确公布招生计划、招生政策、录取规则等信息，让考生和家长能够依据真实信息做出决策。

其次，保护公民信赖利益。非因法定事由并经法定程序，教育行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。如因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。即便是教育行政部门违法作出行政许可等授益行政行为，当事人因行政机关纠正违法行政行为造成当事人合法权益损害的，亦应当依法予以行政赔偿。

（六）权责统一原则

教育行政机关依法履行行政管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。教育行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。教育行政部门落实“权责统一原则”需要做到。

首先，保证权力与责任的对等性。教育行政部门被赋予了一系列权力，如制定教育政策、规划教育发展战略、管理教育经费、监督学校运行等。这些权力是为了使其能够有效地履行教育行政管理职能，推动教育事业的发展。与之相对应，教育行政部门必须承担相应的责任。如果在教育管理过程中出现决策失误、管理不善导致教育质量下降、教育资源分配不公等问题，教育行政部门及其相关工作人员要承担相应的责任，如接受问责、追究法律责任等。

第二，明确权力与责任的边界。为了确保权责统一，需要明确教育行政部门权力和责任的边界。这意味着要通过法律法规、规章制度等明确规定教育行政部门的职责范围和权力行使的界限。避免出现权力滥用职权、超越职权或责任推诿现象。

第三，责任追究与权力监督。建立健全责任追究制度是权责统一原则的重要保障。当教育行政部门及其工作人员未能履行好职责或滥用权力时，必须有相应的机制对其进行问责和惩处。同时，要加强对教育行政权力的监督，包括内部监督（如上级对下级的监督、内部审计等）和外部监督（如人大监督、社会公众监督、媒体监督等）。通过监督及时发现权力行使过程中的问题，促使教育行政部门及其工作人员正确行使权力，履行责任。

第四，设立激励与约束机制。权责统一原则还体现在建立合理的激励与约束机制上。对于认真履行职责、取得良好教育管理成效的教育行政部门和工作人员，应给予适当的奖励和激励，如表彰、晋升等；对于不履行或不正确履行职责的，则要进行相应的惩罚和约束。这样可以促使教育行政人员积极主动地行使权力，履行责任，提高教育行政管理的效率和质量。

二、教育行政主体的职权

（一）教育行政机关的管理职能

中央教育行政部门职能包括以下几点：（1）政策法规制定：贯彻执行党和国家的方针、政策，研究教育理论，总结实践经验，制订教育工作的具体政策、行政法规和学制等重要制度，制订教育事业的长远规划和年度计划，并督促、检查和组织实施。（2）基础教育管理：制订普通教育的具体方针、政策等重要规章制度；制订教学计划、教学大纲等基本文件，组织编审教材和教学参考书；制订普通学校师资管理的原则、办法和师资培训规划，指导、督促、检查普通教育工作，组织经验交流。（3）职业教育管理：会同有关部门制订职业技术教育的具体政策、发展规划和重要规章制度，指导、督促、检查职业技术教育工作。（4）高等教育管理：会同有关部门制订高等教育的具体政策、发展规划和重要规章制度，规定各类高等学校的培养目标、质量要求和专业目标；制订教学计划、教学大纲的原则，组织制订参考性的教学计划和教学大纲，统一规划、组织高等院校教材的编选、审查和出版工作；制订高等院校干部和教师管理的方针、原则、办法及培训规划和实施计划；指导高等院校的思想政治工作、教学工作、科研工作等；统一指导和组织全国高等院校的招生工作；统一管理全国研究生的培养工作，领导高等院校的学位授予工作。（5）社会教育管理：协同有关部门指导全国职工教育、农民教育，电视、广播大学和各种形式高等学校的工作，以及高等教育自学考试工作；制订机关、团体办学及民办学校的具体政策和管理办法。（6）少数民族教育管理：制订少数民族教育的具体方针、政策和重要规章制度，组织少数民族文字教材的编译出版工作，指导、督促、检查少数民族教育工作。（7）国际交流合作：负责与各建交国家政府间进行教育合作和交流，管理教育部门的国际学术交流及援外、外援的有关计划、组织和人员往来的工作等。

（二）地方教育行政部门职能

地方教育行政部门职能包括以下几点：（1）政策执行与落实：贯彻执行中央的教育方针、政策和法令以及上级教育行政部门的教育工作指示。（2）教育事业规划与管理：负责本地区教育事业发展计划、基本建设、教育经费、干部和教师的管理工作。（3）学校教育教学指导：领导本地区各级各类学校的教育和教学工作，并对厂矿企业举办的学校进行业务指导。（4）教育督导评估：组织对本地区普及九年义务教育的督导与评估，依法组织实施对各级各类教育工作的督导评估、检查验收、质量监测等工作。（5）教育公平与均衡发展：推进本地区义务教育均衡发展和促进教育公平，负责义务教育的宏观指导和协调；指导普通高中教育、幼儿教育和特殊教育工作。

参考资料

[1] “双减” 政策是指 2021 年 7 月中国出台的基础教育改革举措，即减轻义务教育阶段学生过重作业负担和校外培训负担。
减轻作业负担：（1）健全作业管理机制。学校完善作业管理办法，加强学科组、年级组作业统筹，合理调控作业结构，严禁给家长布置或变相布置作业，严禁要求家长检查、批改作业。（2）分类明确作业总量：小学一、二年级不布置家庭书面作业，三至六年级书面作业平均完成时间不超过 60 分钟，初中书面作业平均完成时间不超过 90 分钟。（3）提高作业设计质量：鼓励布置分层、弹性和个性化作业，克服机械、无效作业，杜绝重复性、惩罚性作业。（4）加强作业完成指导：教师认真批改作业，及时反馈，加强面批讲解，不得要求学生自批自改作业。
规范校外培训：（1）从严审批机构：各地不再审批新的面向义务教育阶段学生的学科类校外培训机构，现有学科类培训机构统一登记为非营利性机构。线上学科类机构改为审批制，学科类培训机构一律不得上市融资，严禁资本化运作。（2）规范培训服务行为：严禁超标超前培训，严禁非学科类培训机构从事学科类培训，严禁提供境外教育课程。校外培训机构不得占用国家法定节假日、休息日及寒暑假期组织学科类培训。从事学科类培训的人员必须具备相应教师资格，并公布教师资格信息。（3）强化常态运营监管：严格控制资本过度涌入培训机构，培训机构融资及收费应主要用于培训业务经营，禁止以虚构原价、虚假折扣、虚假宣传等方式进行不正当竞争，依法查处行业垄断行为。
[2] 北京师范大学中国教育与社会发展研究院组建的课题组在2022年3月2日发布的《全国”双减”成效调查报告》

作者简介

张婷
北京办公室 高级合伙人

业务领域：境内外争议解决、海外上市、国际并购与国际工程、境内外并购与资本市场等
邮箱：zhangting@dtlawyers.com.cn

郭毅佳
北京办公室 律师

业务领域：境外上市、跨境投融资并购、数据出境业务、公司治理
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