专业解读

司法实践中，不少行政裁判文书均强调利害关系的基础是直接影响，且排除了基于民事法律关系而产生的利害关系。例如：

或是：

这既与法律、司法解释不符，也与最高人民法院的多个判例相悖。

一、司法解释的相关规定

《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称行政诉讼司法解释）第十二条列举了相对人之外的利害关系的情形，以第一项“被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的”及第三项“要求行政机关依法追究加害人法律责任的”为例，显然都属于典型的间接影响，相邻权和公平竞争权也都属于民事权利。

还需注意的是，该条第六项为“其他与行政行为有利害关系的情形”的兜底规定，即相对人之外的利害关系不限于本条的明确列举。

该司法解释第十三条还规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”债权是民事权利，该条也同样是典型的间接影响。

因此，将利害关系限定在“直接影响”范畴，以及排除基于民事法律关系而产生的利害关系，与行政诉讼司法解释明显相悖。

二、最高人民法院的裁判观点

最高人民法院多个判例持相同意见。

最高法行政裁判：“间接相对人”的利害关系判定 中，合议庭指出：行政相对人可以分为行政行为中载明的直接相对人和“行政行为中虽未载明但其合法权益受到行政行为实际影响的间接相对人”。

该裁定书载明：“……起诉人必须‘与行政行为有利害关系’。这里所说的‘与行政行为有利害关系’应当理解为‘行政机关及其工作人员作出的行政行为对公民、法人或者其他组织的权益已经或将会产生实际影响’，主要指的是行政行为处分了行政相对人的权益。

该处分也分为直接处分和间接处分两种。前者是指行政行为直接增加、剥夺或变更行政相对人的权益；后者是指行政行为虽然并未直接增加、剥夺或变更行政相对人的权益，但其存在会给其他法律行为的作出提供具有法律意义的根据，或者置行政相对人于不利的地位。也就是说，间接处分除包括对相对人权益或者地位确认外，还包括导致相对人权益的弱化。

总而言之，这里所说的利害关系要从宽解释，只要某个公民、法人或者其他组织能够证明其与被诉行政行为具有别人所不具有的利害关系，或者具有某种特殊利益，那么，就应当认为其与行政行为具有利害关系。”

（2019）最高法行申10675号行政裁定书指出：“与行政行为有利害关系应当指受到行政行为的实际影响，即行政行为实际上处分了其权利义务，包括行政行为增加了其义务或减损了其权利等情形。”

最高法案例：利害关系的分层次审查 观察再次强调：“与被诉行政行为有利害关系是指被诉行政行为对公民、法人或其他组织的合法权益已经或将会产生实际影响。”

该案中，合议庭还厘清：“若进一步精确审查利害关系的形成，则基于上述条款，因袭司法实践积累，可从三个呈阶梯型的要件着手：一是合法权益范围要件，即提起诉讼的公民、法人或其他组织诉请保护的属于一种合法权益，这种合法权益可规定于民事法律等私法，亦可规定于行政法律等公法；……”

（2020）最高法行申2686号行政裁定书重申：“所谓‘有利害关系’，是指被诉行政行为有可能对原告的合法权益造成区别于其他人的、特别的不利影响或者侵害。”

无论是司法解释，还是最高人民法院的上述司法观点，均可说明，将利害关系限定在“直接影响”范畴，以及排除基于民事法律关系而产生的利害关系，没有依据。

三、保护规范理论与“实际影响”

案例库：以保护规范理论作为判定行政诉讼原告资格的重要基准 最高人民法院于2017年作出该案裁判，后入选案例库。

该案裁判文书提出：“以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。”

需要说明的是，在该案中，合议庭并不是主张，如果行政实体法中没有明确具体的相应规定，原告就不存在利害关系。

为了厘清这一点，合议庭强调：“在依据法条判断是否具有利害关系存有歧义时，可参酌整个行政实体法律规范体系、行政实体法的立法宗旨以及作出被诉行政行为的目的、内容和性质进行判断，以便能够承认更多的值得保护且需要保护的利益，属于法律保护的利益，从而认可当事人与行政行为存在法律上的利害关系，并承认其原告主体资格，以更大程度地监督行政机关依法行政。”

也就是说，在行政实体法的法条规定没有提供明确的保护依据，而当事人的权益又确实需要保护时，法官可灵活运用解释方法认可其利害关系。

但是，保护规范理论在实际运用中不得不面对的困境是，我国的行政实体法远非完美无缺，相对于复杂多变的现实生活，必然有所缺损，会遗漏应当保护的权益。法律解释亦有其边界，应对不了所有场景。

例如在 最高法典型案例：已向开发商支付购房款并实际占有、使用房屋的购房人与房屋征收行为之间具有利害关系 中，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”

案涉购房人并未办理产权登记，不属于“被征收房屋所有权人”，无论法官如何扩张解释，都突破不了我国民事法律对于房屋所有权人给出的明确界定。一、二审法院均驳回起诉。

本案申请再审后，最高人民法院在2019年作出的裁判中认可了原告的利害关系。虽然本案原告确实不在行政实体法保护范围内，但其已支付购房款并实际占有使用房屋，征收行为显然对其产生有别于其他人的实际影响。“实际影响”的判断标准更加适合此类案件。

四、总结

《行政诉讼法》与行政诉讼司法解释并未要求将利害关系限定在“直接影响”范畴，以及排除基于民事法律关系而产生的利害关系。

相反，行政诉讼司法解释多处认可了因间接影响及因民事法律关系而产生的利害关系，最高人民法院在多个判例中也持续表明，利害关系的判断标准应为“因行政行为而受到有别于其他人的实际影响”。

《行政诉讼法》第一条开宗明义指出，立法宗旨是“保护公民、法人和其他组织的合法权益”。虽然最高人民法院在裁判文书中详细阐释了保护规范理论，该案亦入选了案例库，但由于现实中行政实体法并不完善，当行政实体法没有提供保护依据时，仍有必要回归“实际影响”的判断标准，对于确实受到“有别于其他人的实际影响”的当事人，应认可其利害关系。

律师简介

黄琳娜
北京办公室 合伙人

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