专业解读

引言

2026年2月3日，欧盟委员会正式宣布，依据《外国补贴条例》（Foreign Subsidies Regulation, FSR）对中国风电龙头企业金风科技股份有限公司启动依职权深度调查。翌日，外交部发言人林剑在例行记者会上明确表态：“欧盟频繁动用单边经贸工具，对中国企业采取歧视性、限制性的措施，发出的是保护主义信号。”这一事件在中国新能源出海的法律合规版图上，无疑画下了浓墨重彩的一笔。

这不仅仅是一起对单一企业的合规审查。它是继中国中车、隆基绿能、上海电气、同方威视之后，欧盟再次动用FSR工具对中国高科技制造领域发起的恶意攻击。更值得注意的是，与此前数起案件中中国企业选择“退标”不同，本次调查是欧委会主动发起的非并购、非招标类调查，直接穿透至企业在欧运营的整体商业行为，具有更强的系统性和针对性。这标志着中欧在绿色能源领域的博弈已从单纯的贸易救济升级为涵盖竞争法、政府采购及国家安全的复合型法律对抗。

一、案件全景：从“试探”到“深水区”的“精准打击”

1. 调查启动的事实背景

欧委会此次调查属于FSR条例下的“依职权调查”（Ex Officio Investigation），并非由具体的并购交易或政府采购投标触发。这意味着审查范围不再局限于单一合同，而是覆盖金风科技在欧洲市场的整体运营。欧委会初步认为，金风科技可能受益于中国政府提供的“外国财政资助”，主要指控涉及三类形式：政府直接赠款、税收优惠措施以及优惠性质贷款。其中，优惠融资是最核心的指控，涉及国有银行提供的低于市场利率的贷款、出口信贷支持以及宽松的还款条件。

值得强调的是，本次调查可追溯至2024年4月欧委会依职权对包括金风科技在内的多家在欧风电企业发起的初步调查。经过近两年的信息收集与初步评估后，欧委会决定升级为深入调查阶段。这充分说明，欧委会对金风科技案的准备工作是长期、系统性的，绝非临时起意。

2. 企业应对与市场反应

金风科技于2月4日迅速发布中英文声明，强调公司始终将合规置于全球运营的核心，目前在欧盟市场各项业务正常开展。随后于2月10日发布公告，为其全资孙公司“金风意大利”提供约1.59亿元人民币的履约担保，意在稳定欧洲合作伙伴信心。然而，从法律视角看，这一担保行为本身在FSR视角下极具敏感性——如果母子公司之间未按市场公允价格支付担保费，该担保本身就可能被欧委会视为一种“母公司向子公司输送的补贴”。

资本市场对此反应强烈。金风科技A股股价在调查消息公布后一度大跌近9%，显示出市场对FSR调查可能导致“市场准入剥夺”后果的极度担忧。这一市场反应也提醒所有出海企业：FSR调查不仅是法律问题，更是商誉和资本市场的双重挑战。

3. 前车之鉴：从“中车退标”到“金风迎战”

回顾 FSR 生效以来的执法轨迹，可以清晰地看到欧委会的执法策略从“试探”走向“深水区”。2024年初，中车青岛四方参与保加利亚电动列车招标时被调查后迅速撤标；同年4月，隆基绿能与上海电气在罗马尼亚光伏项目招标中双双撤标。

但金风科技案的不同在于：这是依职权调查，不针对单一订单，而是针对其在欧所有业务。金风科技没有“退标”的选项，因为退出意味着放弃整个欧洲市场。这标志着中国企业在FSR应对上正式进入“阵地战”阶段，必须在长达18个月的调查期内，通过法律抗辩、数据清洗和提议承诺来争取保留市场准入资格。

二、法律利剑：FSR的核心机制与“致命细节”

1. FSR的本质：一部“混合法”

FSR与传统的反倾销、反补贴调查有着本质区别。它是一部结合了反垄断、贸易救济和国家安全审查的“混合法”。2023年7月13日生效以来，它赋予欧委会三类介入权力：企业参与公共采购时、进行并购交易时，以及依职权主动立案时。金风科技案属于第三种情形，也是杀伤力最强的一种。

其管辖权基础建立在“外国财政资助”（Foreign Financial Contribution, FFC）这一极其宽泛的概念之上。从直接拨款、税收减免、优惠融资，到国有银行贷款、研发奖补、绿色信贷贴息，几乎所有与政府有关的财务安排都可能被纳入审查范围。这对于中国企业而言，几乎是一张“无边界”的审查网。

2. 两个“致命推定”

公共机构的认定：欧委会倾向于将中国所有国有商业银行视为“公共机构”。这意味着，企业从工、农、中、建等银行获得的贷款，如果不符合欧委会眼中的“市场利率”，其利差部分直接被计算为补贴金额。这是一项极其严苛的认定标准，对依赖国内银行融资的企业构成了重大的合规威胁。

无限国家担保：这是FSR最严厉的条款之一（第5(1)(b)条）。在此前的阿联酋电信收购PPF一案中，欧委会认定，由于阿联酋电信享有豁免于破产法的特权，实际上享有国家的“无限担保”。对金风科技而言，虽然其是公众上市公司，但如果欧委会认定其作为行业龙头存在隐性国家背书，可以直接推定这种“无限担保”对市场造成了严重扭曲，且企业几乎无法自证清白。

3. 举证责任倒置与“可得事实”规则

FSR调查中最具杀伤力的程序规则是举证责任倒置。一旦欧委会启动深入调查，证明“不存在补贴”的责任完全落在企业身上。更棘手的是“可得事实”（Facts Available）规则：如果企业无法提供第三方的内部文件（如中国政府或国有银行的内部风控文件），欧委会有权使用“可得事实”做出裁决。

这里存在一个尖锐的法律冲突：中国《数据安全法》限制数据出境，银行通常拒绝向外国监管机构提供内部风控文件。这种“第22条军规”式的困境往往导致企业无法完成举证，从而被欧委会直接判定为接受了高额补贴。这是所有出海企业必须提前计划应对的程序性风险。

三、市场背景：欧洲风电市场的“不可能三角”

金风科技案不仅是法律问题，更是欧洲能源战略的折射。欧洲当前面临一个“不可能三角”：气候目标的紧迫性、财政预算的有限性与产业保护的必要性三者难以兼顾。

从产业现实看，虽然欧洲拥有维斯塔斯、西门子等老牌巨头，但其本土产能无法满足REPowerEU计划至2030年风电装机达420GW的目标。相比之下，中国风机价格比西方竞争对手低约32%-40%，2025年金风科技以15.9%的市场份额连续三年位居全球第一。欧盟对金风科技的调查，本质上是为欧洲本土风机巨头争取“保护窗口期”。

为此，欧盟于2023年底推出《风电一揽子计划》，在风电拍卖中引入网络安全、供应链韧性等非价格标准，部分成员国还开始实施“安全溢价”机制，变相提高中国企业的准入门槛。这些政策工具与FSR相互配合，构成了多层次的“监管铁幕”。

从更宏观的视角看，欧盟对金风科技的调查，实质上是为欧洲本土风机企业争取宝贵的“保护窗口期”。其目标是通过市场准入壁垒，用欧洲的订单为本土企业输血，以期在下一代技术竞争中重夺主导权。这种“管理式竞争”的新常态，要求中国企业必须从战略高度重新调整欧洲市场的进入方式。

四、实务视角：出海企业的法律风险图谱

1. FSR调查中的“高危雷区”

结合实务经验，以下几类财务安排在FSR调查中极易被定性为扭曲性补贴：

其一，集团内部资金池（Cash Pooling）。许多中国大型集团实行资金集中管理。如果欧洲子公司从中国母公司资金池借款，且利率低于欧洲商业银行同期贷款利率，该利差即被视为补贴。企业必须建立符合经合组织（OECD）转让定价原则的内部借贷协议。

其二，母公司担保费率（Guarantee Fees）。以金风科技为意大利子公司提供的约1.59亿元担保为例，如果该担保是无偿提供的，欧委会将计算：若意大利子公司向欧洲商业银行申请同等额度担保需支付多少保费，这个“节省下来的保费”就是补贴金额。

其三，绿色信贷与研发补贴。中国政府对新能源行业的研发奖补、绿色信贷贴息，在FSR下被视为典型的“专向性补贴”。企业必须证明这些补贴的目的是为了环保公益，而非为了“掠夺”欧盟市场份额。

2. 供应链与数据安全风险

除了财务层面的审查，出海企业还面临供应链和数据安全的双重风险。欧洲高度依赖中国的稀土永磁材料，中国控制了全球90%以上的加工产能。欧委会正在调查中国风机是否因使用受政府补贴的廉价稀土磁铁而获得成本优势，调查可能追溯至上游磁材供应商。

此外，《风电一揽子计划》特别强调了风电场的网络安全风险。现代风机是高度数字化的设备，欧盟担心中国制造的风机可能被远程操控或用于收集欧洲电网数据。这使得中国企业在参与关键基础设施招标时，面临严苛的FDI审查和网络安全审计。

五、破局之道：法律应对与商业策略

1. 善用“平衡测试”进行法律抗辩

FSR第6条规定的“平衡测试”是企业最重要的法律武器。即：虽然存在补贴且造成了扭曲，但如果该补贴带来的积极影响大于负面影响，欧委会可决定不采取措施。建议企业从以下三个维度构建抗辩逻辑：

环境价值：论证高效、低成本的风机是欧盟实现2030年减排目标的关键。将中国企业拒之门外，欧洲将面临能源转型成本激增和工期延误。

供应安全：强调欧洲本土产能不足的现实，证明引入中国风机是填补供需缺口的必要手段。

技术外溢：展示在欧洲设立的研发中心（如德国Vensys）、与欧洲供应商的合作，证明企业为欧洲带来了技术创新和就业机会。

2. 数据治理与“防火墙”建设

在提交FSR申报前，必须对过去3-5年的所有财务数据进行“法务清洗”。特别是对于国有银行贷款，需准备详尽的同期市场利率对比文件（Benchmark Analysis），证明融资条款符合市场原则。同时，建议在欧洲业务与中国母公司之间建立更严格的财务防火墙，欧洲子公司的融资应尽量本地化，减少对母公司资金池的依赖。

3. 主动提议“承诺”（Commitments）

参考阿联酋电信收购PPF案的经验，企业可以在调查早期主动提出补救措施，以换取结案。具体可考虑三类承诺：一是修改公司章程，明确在欧子公司不享有母公司的无限连带责任担保；二是作出价格承诺，承诺投标价格不低于某一基准线，消除“掠夺性定价”的疑虑等。在实务操作中，承诺方案的设计需要充分考虑欧委会的关切点，同时不能过度损害企业的商业利益。

结语

金风科技被调查一案，绝非孤立的法律纠纷，而是中欧经贸关系进入“制度型摩擦”新阶段的缩影。欧盟中国商会的数据显示，63%的受访企业反映其业务受到FSR影响，51%认为FSR对其商业声誉和市场形象造成了间接损害。不少中资企业已不得不重新评估对欧投资策略，暂停、减少或推迟参与欧盟的投资项目。

对于中国风电企业乃至更广泛的新能源出海企业而言，依靠“成本优势”和“母公司输血”野蛮生长的时代已经结束。未来的出海竞争，将是合规能力、本地化深度与技术硬实力的综合比拼。FSR调查将常态化，企业必须建立常态化的反补贴合规体系。善用规则，据理力争，将企业的商业利益与欧盟“绿色新政”的目标深度绑定。

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