研究丨对《民营经济促进法》第70条的解读:以一起 “民营企业维权10余年获最高院改判”的最新案例为例

来源: 道可特律所  时间: 2025-07-14 22:16:42  作者: 申友福、李雨桐

政府部门在从事行政活动及民事活动时,尤其是涉及招商引资盘活辖区资产和对待民营企业等情况下,很容易因为流程、责任、诚信等问题掉入塔西佗陷阱。从最高人民法院、最高人民检察院到全国政协会议等也曾多次表示,坚决纠正“新官不理旧账”的问题,开展失信违约等行政违法行为监督。虽已取得积极成效,但司法实践中却仍然存在,而且企业的维权过程相当艰难,尤其是级别管辖的标的金额提高了以后,显得更加不易。

本文从最高法院于2025年5月30日作出了(2025)最高法行再58号判决书说起,该案涉及一起南阳某房地产开发有限公司(简称“南阳公司”)与河南省南阳市人民政府(简称“南阳市政府”)、河南省南阳市自然资源和规划局(简称“南阳市自规局”)返还征收补偿款的纠纷(简称“本案”),是《民营经济促进法》实施后首例法院直接根据改法改判地级市政府因违反政策承诺而承担高额赔偿责任的案件,通过司法判决的方式加强民营经济组织的权益保护。

一、案件情况

1. 2006年,南阳公司依法竞得130余亩土地,却因征地程序瑕疵准备施工时遭村民阻拦;

2. 多年沟通协调后,为化解僵局,南阳市政府2010年签发会议纪要并承诺:协议出让40亩配套用地,支持南阳公司统一开发,但南阳公司出钱补偿村民;政府通过容积率调整、配套费优惠补偿南阳公司垫付的补偿款;

3. 南阳公司信以为真,通过努力垫付1682万元征地款与村民和解,政府更在2012年的《调解协议书》上加盖公章,河南省高院作出行政裁定对调解书进行确定;

4. 然而,政府反手将40亩地改为公开拍卖,容积率调整反复搁浅,配套费优惠石沉大海;2016年,原南阳市国土资源局作出请示文件,建议南阳市政府同意某某公司增加支付的征地补偿安置费1658万元、青苗补偿费24.7676万元和围墙施工费纳入征地成本予以退还或政策优惠予以补偿等内容;

5. 但是南阳市政府并未完全履行其承诺,南阳公司向南阳中院提起行政诉讼,要求返还垫付的款项等,但公司一审、二审均败诉,公司又经历从2021年初至今经历4年多的再审维权,最终最高法院在《民营经济促进法》实施后改判,南阳公司挽回了相应的经济损失。

二、法律分析

(一)如何理解民事活动中的诚信原则?

《民法典》第7条规定,“民事主体从事民事活动,应当遵循诚信原则,秉持诚实,恪守承诺。”政府机关虽然是行政主管部门,但《民法典》第96条赋予了“特别法人”的身份,并在第97条中明确,“有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构从成立之日起,具有机关法人资格,可以从事为履行职能所需要的民事活动。”

民法中的诚信原则要求民事主体在行使民事权利、履行民事义务、承担民事责任时,都应秉持诚实、善意,信守承诺。且要求:

首先,民事主体在着手与他人开展民事活动时即应当讲诚实,如实告知交易各方的相关信息,表里如一,不弄虚作假,否则应当承担“预约合同违约责任” (《民法典》第495条)、“缔约过失责任”(《民法典》第500条)等;

其次,在与他人建立民事法律关系后,应当信守诺言、恪守信用,按照自己作出的承诺、真实意思表示行使权利、履行义务(《民法典》第142条)。同时,还应当本着善意的原则,相互配合,保护对方的合理期待与信赖,履行通知、协助、保密等义务(《民法典》第509条);

再次,民事法律关系的当事人应当尊重他人的合法权益,尊重社会公共利益(社会公共秩序),不得滥用权利,不得规避法律,不得故意曲解合同条款,不得违反合同约定(《民法典》第132条、第466条);

最后,当事人还应当在债权债务终止后遵循诚信等原则,履行后合同义务,根据交易习惯履行通知、协助、保密、旧物回收等义务,保证合同相对方利益的实现(《民法典》第558条)。

(二)如何理解行政活动中的诚信原则?

在行政立法中,《行政诉讼法》及司法解释、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》等法律中,没有涉及诚信原则的条款,也无诚实守信、恪守承诺等之类的表述。但是,诚实信用原则作为行政法的基本原则,指行政主体在作出行政行为时要做到诚实守信以及保护行政相对人的信赖利益,行政主体要依法行政不能随意反悔,行政机关制定的政策、作出的决策要具备稳定性、可靠性、可预测性,行政行为的相对人基于对公权力的信任而作出一定的行为所产生的正当利益应当予以保护。

此前,在2004年国务院印发实施的《全面推进依法行政实施纲要》、2014年实施的《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》以及2016年实施的《关于加强政务诚信建设的指导意见》等相关文件中,提及各级人民政府应当将“诚实守信”作为各级人民政府和公务员政务诚信建设的基本原则,加强自身诚信建设,以政府的诚信施政,带动全社会诚信意识的树立和诚信水平的提高。

但是,在2025年3月9日全国政协十四届三次会议第三次全体会议上,仍然有委员再次提出建议,禁止政府作出政策承诺后又以区划调整、政府换届、职能调整等为由违约毁约,“对于确因公共利益而需调整的,应当对经营主体给予公平合理的补偿,维护政府公信力”,此亦说明“新官”视“旧账”为包袱和“烫手山芋”的现象仍然存在。例如笔者团队曾经处理一起区政府为了盘活资产,拟将上个世纪90年代乡镇办厂时建造的没有产权证的楼宇作价出资与民营企业合作开发运营,但是民营企业投资上亿元装修并运营后,政府部门却怠于履职、违反合同约定,在签约后的10余年新旧官员均未办理产权证,最后却以无法过户出资为由主张解除《股东合作协议》,这属于典型做出承诺却违约毁约的违反诚信原则行为。

《民营经济促进法》第70条中进一步规定,“对地方各级人民政府及其有关部门应当履行依法向民营经济组织作出的政策承诺和与民营经济组织订立的合同,不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关人员更替等为由违约、毁约。因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的,应当依照法定权限和程序进行,并对民营经济组织因此受到的损失予以补偿。”该法于2025年5月20日实施后,首次以法律形式将政府履约从政策倡导上升为法定义务,以期终结民营经济经常面临的“新官不买旧账”的维权困境。

(三)应当如何理解政府允诺问题?

司法实践中,政府允诺的方式多种多样,常见的例如:以规范性文件形式作出的允诺(例如《招商引资优惠政策》《招商引资奖励政策》《举报奖励办法》等)、以会议纪要形式作出的允诺(例如本案)、以答复或承诺函等形式作出的允诺、以行政协议等合同方式作出的允诺(具体参照《最高法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》等)以及以口头方式作出的允诺(例如政府调解过程中以口头形式向相对人作出的允诺)。

本案中,最高法院对于行政主体的政策承诺从方式及结果两方面先进行了考量,并认定案涉征地补偿款的法定支付主体应为南阳市政府,支付义务属于政府义务。其认定的理由主要包括:

其一,集体土地经征收转为国有土地后,南阳公司通过公开“招拍挂”方式取得使用权只产生按照国有土地使用权出让合同支付土地出让金的义务,且本案并没有约定另行补偿费用的义务;

其二,依据土地管理法的相关规定,支付相关征地补偿费用为县级以上政府的法定义务;

其三,公司签订案涉调解协议并支付该补偿费用是基于南阳市政府会议纪要在先所做出政策承诺;

其四,政府在南阳公司与被征地群众所在村民小组、村民委员会间的调解协议上加盖印章的行为,应视为对自身支付义务及调解协议的认可;

其五,南阳市政府会议纪要明确允诺“公司额外增加补偿费用和造成的经济损失”,要通过“在容积率、配套费等政策上给予优惠、补偿”的方式解决, 已经充分说明南阳市政府认可支付案涉补偿费用系政府义务;

其六,会议纪要有关对南阳公司“优惠、补偿”行政允诺没有实现。会议纪要虽然明确“……对公司额外增加补偿费用和造成的经济损失,由市政府有关部门在容积率、配套费等政策上给予优惠、补偿。”但是,公司是以公开出让方式取得40亩配套用地,法院认定该部分承诺的土地取得方式不符合会议纪要的要求,各方均一致认可在容积率、配套费等政策上给予优惠、补偿的承诺并未得到履行。

(四)政府有失允诺的责任如何分担?

区别于民事活动中,补偿或赔偿主要考虑损失弥补(直接损失、间接损失)、可得收益返还、可期待利益等,在确定可期待利益损失时,需要考虑可预见性规则、减轻损失规则、损益相抵规则、过失相抵规则等综合因素。政府有失允诺或错误的行政行为损害行政相对人合法权益的,主要是对相对人因此受到的信赖利益损失予以赔偿或补偿。

本案中,法院明确了公司的案涉损失客观存在,且已无法通过此前政策承诺的方式得到解决,最终只能通过经济补偿的方式进行解决。本案中,最高法院通过过错责任及损失填补等对所造成的损失在政府与公司间进行了责任分担,根据损失的形成背景、原因、双方责任大小等因素并结合相关项目利润等情况,分别列出了“协议出让”未实现、容积率问题、配套费问题的责任分担。

最终,最高法院根据《民营经济促进法》第70条规定,结合全案各项因素情况,认定政策承诺未实现原因包括允诺内容不具体不明确,以及双方在执行过程中沟通衔接不充分不顺畅、互相不配合不理解有关,法院提审后组织调解中双方对于损失分担方式与分担比例问题未能达成一致。最后考虑因双方都存在责任,判决政府方承担案涉损失的一半。

三、理解与适用

民营经济在我国经济发展中具有举足轻重的地位。本案中,最高法院明确“加强政务诚信建设,是社会信用体系建设的重要组成部分,对于进一步提升政府公信力、培育诚信社会具有重要意义。行政机关应当守信践诺,营造更加稳定公平透明、可预期的法治化营商环境。”进一步明确了行政机关应履约承诺、保护民营经济权益的政策及法律导向,使《民营经济促进法》第70条等政务诚信的条款得到充分体现和阐释。

(一)行政允诺具有法律约束力,禁止政府随意毁约或违约

第70条明确将换届、区划调整等常见借口纳入无效违约理由清单,彻底斩断“新官不理旧账”的借口,从根本上堵死了地方政府“甩锅”路径。

政府及相关部门应遵守并履行对民营经济组织作出的政策承诺,签署行政协议、民事合同等的,更应当严格依据法律法规等规定和合同约定诚信履约。如本案中,最高法院明确政府会议纪要等形式的行政允诺具有法律效力,即使允诺内容存在部分不符合相关法律规定的情形(如协议出让土地),也应对相关承诺的实现结果和未完全实现对民营经济组织所造成的损失进行考量,由政府依法承担补偿责任。

再如修订后于2025年6月1日实施的《保障中小企业款项支付条例》第17条规定,“机关、事业单位和大型企业迟延支付中小企业款项的,应当支付逾期利息。双方对逾期利息的利率有约定的,约定利率不得低于合同订立时1年期贷款市场报价利率;未作约定的,按照每日利率万分之五支付逾期利息。”

(二) 明确政府及相关部门的补偿责任,企业需提供损失的证据

第70条明确即便基于公共利益调整政策,政府也需遵循程序与实体双重保障原则进行补偿。本案中也明确该责任承担不以书面合同是否有明确约定为必要前提,政府在协议中的盖章行为即表明知情与认可,甚至新闻等公开报道信息、相对人的书面催告、政府后续的相关行为如果能推定其对相关情况明示追认或默认等的,依然需要承担相应的责任。

对于政府责任承担的方式,最高法院在判决中也表明鼓励优先通过履行作出的政策承诺解决问题,当客观无法实现政策承诺时,以经济补偿方式替代原政策优惠方案,或者相对人双方进行积极的、充分的、全面的协商沟通、和解,这也为政企纠纷问题以及类似案件处理提供了灵活、多元的实际解决路径。

在司法事务中,企业因政府违约而受到损失时,要善用《民营经济促进法》等规则维护自身合法权益,及时留存相关损失的证据,尽量构建完整证据链条以全面证明损失范围,为后续赔偿、补偿等责任的认定和纠纷处理奠定基础。

(三)民营企业享有法定索赔请求权,但也应事前控制风险

从“协商前置”到“司法强制”,最高法院指出了一、二审既未能全面准确查明本案全部事实,也未能全面系统地看待案涉补偿费用、案涉损失的形成原因的错误认定,包括一审法院忽略了会议纪要允诺在先以及南阳市政府在案涉调解协议加盖印章的事实,以南阳公司自愿支付补偿费用为由错误驳回诉讼请求;二审法院又忽略了所允诺的“政策上给予优惠、补偿”已无法实现,以协议未约定南阳市政府义务且会议纪要不构成返还款项允诺为由维持一审错误判决。

然而,《民营经济促进法》第70条不仅明确了赔偿条款的强制执行效力,也为政府应对未履行政策承诺的损失承担补偿责任、为民营企业维权提供政策和法律支持。当然,结合法律规定及本案情况,民营企业在维护合法权益中,应当注意固化政府承诺的证据形式,例如会议纪要、备忘录、协议等政府承诺,相关文件上政府正式签章,以及相关协商的沟通记录,关注并评估政府承诺的合法性和可行性,虽然可以事后追责,但也应当尽量避免自己先承担相关损失,面临维权困难的境地。

政务诚信是营商环境的基石,《民营经济促进法》及司法实践均贯彻了树立法治政府、诚信政府与服务型政府形象,推进本地区法治环境、营商环境建设的理念导向,鼓励并要求政府部门积极创造条件履行政策承诺,并在事实上无法履行的情况下,积极与民营经济组织进行协商沟通。同时,在民营经济组织因此受到损失时,政府及有关部门也应按照相关法律规定承担补偿责任。

四、结语

《民营经济促进法》“虽迟但到”,从“制度空白”到“有法可依”,在强化政府责任的同时,更为民营企业的权益保障提供了路径和支持,有利于民营经济组织在经营过程中,能够更有效、实际地面对政府及有关部门维护自身的合法权益。

但也从本案看出,民营企业的维权非常难,在隐秘的角落有多个民营企业及民营企业家的利益受到损害,而最终不是每起案件都能到最高法院。因此,如果能将本案纳入人民法院案例库,真正地做到了有案例可循、类案同判,将《民营经济促进法》第70条落到实处,在进一步提升政府公信力、培育诚信社会的道路上,给政府部门敲响司法的警钟,为民营企业营造更加稳定公平透明、可预期的法治化营商环境。

作者简介

道可特北京办公室合伙人申友福

申友福
北京办公室 合伙人

业务领域:重大商事争议解决、公司业务与企业合规治理
邮箱:shenyoufu@dtlawyers.com.cn

道可特北京办公室律师助理李雨桐

李雨桐
北京办公室 律师助理

业务领域:公司业务、民商事争议解决
邮箱:liyutong@dtlawyers.com.cn

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