专业解读

【导读】“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期。国务院国资委对国企的战略期许已从单纯的体量做大，转变为追求“五个价值”的高质量做强做优。在这场深刻变革中，重仓六大前沿科技领域、引注“耐心资本”、重塑中长期激励体系，不仅是宏大的政治经济任务，更是一场深刻的法律实践。本文结合长期服务国企的法律实务经验，从公司治理、科技创新、投融资架构、人才激励与全球合规等多维度，提供具有实操价值的专业分析。

引言

一、引言：政策风向标与法律服务新机遇

国企如何在新一代信息技术、人工智能、新能源、新材料、生物技术、绿色环保等六大领域抢占科创制高点，如何切实增强国企核心功能，是“十五五”期间国资国企改革发展的核心课题。

作为长期服务国企的法律服务提供者，我们深刻感受到，每一轮重大政策调整的背后，都蕴含着法律服务需求的结构性变革。“十五五”规划对国企的战略定位，正在从“规模驱动”向“价值创造”深度转型，这一转型不仅需要战略层面的顶层设计，更需要法律层面的精密架构支撑。本文尝试从法律实务角度系统梳理“十五五”时期国企面临的核心法律课题，以期为同行及企业客户提供参考。

二、从“五个价值”到治理重构：核心功能增强的法律底座

（一）“五个价值”对企业治理的深层重塑

国资国企“十五五”战略目标制订需彻底跳出单一业绩导向，充分体现增加值、功能价值、经济增加值、战略性新兴产业收入和增加值占比、品牌价值五个维度。这一转变的法律意涵极为深远——它实质上重新定义了国有企业高管的勤勉尽责边界以及出资人监督体系的核心准则。

在现代企业制度下，“五个价值”需要精准穿透并转化为公司治理的具体制度安排。从法律实务角度，我们建议企业重点关注三个层面：一是公司章程的修订。将“五个价值”的核心理念纳入公司章程的经营宗旨条款，使之成为董事会决策的法定参照框架。二是董事会议事规则的优化。在重大投资决策的审议流程中，增加对功能价值、战略价值的专项评估环节，避免纯财务指标主导决策。三是内部审计标准的重构。建立与“五个价值”相适应的内部审计评价标准，特别是对承担国家战略任务的子企业，引入非财务指标作为重要考核维度。

（二）战略使命评价制度：开启“容错免责”的法律制度空间

国务院国资委强调要加快建立国有企业履行战略使命的评价制度。这一制度的建立，意味着企业法务部门需要深度参与到内部考核体系的重构中。在实务中，我们注意到，传统国资监管下对投资失败的容忍度极低，这客观上导致了国有资本在前沿科技研发与投资时容易产生“不敢投、不愿投”的畏难情绪。

因此，我们建议企业总法律顾问协助制定更为科学的《参股投资管理办法》与《研发投入分类核算标准》，在法律制度层面为承担国家重大专项的子企业松绑。对于承担“卡脖子”技术攻关的企业，其评价体系应侧重专利布局的质量、国际标准的牵头制定数量、创新联合体中关键共性技术供给的突破程度等非财务指标，切实确保考核评价的公平性与战略导向性。

（三）党的领导与现代企业制度的深度融合

政策要求推动党的领导与现代企业制度相融合。在实务中，这要求高度的程序严谨性。法务总监与董事会秘书需紧密协作，确保《党委（党组）前置研究讨论重大经营管理事项清单》与《董事会决策事项清单》的无缝衔接。在启动重大海外并购、战略性重组或核心技术转让前，必须严格履行党组织前置研究程序；但同时，也要明确党组织研究讨论的是把关定向的原则性、战略性问题，防止以党委会替代董事会的法定商业决策权，确保中国特色现代企业治理结构在法定框架内高效运转。

三、六大领域科技创新：法律服务的前沿阵地

 （一）创新联合体的法律架构设计

国企应发挥表率作用，通过建立创新联合体等方式，打通科研成果转化通道。创新联合体通常由一家具有行业主导力的国企牵头，汇聚高校、科研院所、产业链上下游领军企业共同组成。这种多主体协同、跨组织边界的科研攻关模式，在法律实务中面临着极高复杂度的关系构建挑战。

在组织形式上，我们在实务中主要接触两种模式：契约制模式适用于基础理论研究或早期探索性技术攻关，各方通过《战略合作协议》与《联合研发合同》形成松散联盟，法律工作的重点在于明确各方的研发出资义务、技术人员投入时间表及违约救济机制。公司制模式（合资企业）则适用于重资产投入或技术已接近商业化临界点的场景。国企在牵头设立合资公司时，必须在公司章程与股东协议中妥善设计控制权条款与僵局解决机制，通过一票否决权或特别表决权股份，确保国家战略任务的执行不偏离既定轨道。

（二）知识产权归属与利益分配的精细化设计

“共研共创”是创新联合体的核心特质，但也使其成为知识产权纠纷的高发区。我们在服务多家国企牵头的联合研发项目中，总结出三大核心原则：

第一，背景知识产权（Background IP）的隔离与许可。明确各方带入联合体的既有专利和商业秘密归原所有人所有，仅在联合研发的特定目的和期限内提供非排他性、不可转让的交叉许可。

第二，前景知识产权（Foreground IP）的归属。根据我国《专利法》，共有专利在没有明确约定的情况下，共有人可以单独实施或以普通许可方式许可他人实施。为集中力量办大事，国企通常应争取将前景知识产权归属为联合体实体所有，或通过独占许可掌握技术实施的绝对主导权。

第三，技术防火墙与竞业限制。当联合体中包含外资企业或流动性极强的民营科技企业时，必须建立严密的技术防火墙制度，签署高标准保密协议，并对核心研发人员设定竞业限制条款，防止“卡脖子”技术因人员流动而再次外泄。

（三）场景开放的法律架构设计

国企要“带头开放场景、释放需求、共享数据、统一标准”。场景的创新性推出，是给新技术企业提供新的市场探索和应用机会，是形成从技术突破到产业应用完整闭环的关键环节。在实务中，这绝非简单的“开门迎客”，而是需要一套严密的法律架构：

其一，必须建立反商业贿赂与防范利益输送的合规护栏，通过透明的供应商准入白名单制度与竞标规则，避免因主观裁量权过大引发的审计风险。其二，在签署概念验证（PoC）协议或场景测试协议时，需详细界定衍生数据产权归属、责任限额设置（Limitation of Liability），以及国企作为场景提供方是否享有优先采购权或优先股权投资权利等核心要素。通过精密的合同设计，实现履行国家使命与保护主业运营的平衡。

四、壮大“耐心资本”：产业投融资体系重构的法律关键

（一）国资创投基金的架构创新

国务院国资委明确要求，研究构建覆盖种子期、天使期、成长期、母基金等全链条的产业投融资体系，壮大发展实体经济的长期资本、耐心资本和战略资本。“耐心资本”的提出，是对传统国有资产监管模式的一次深刻革命。由于早期科技项目具有极高的失败率，这与国有资产“保值增值”的绝对要求存在天然冲突。

在实务操作中，我们建议从两个维度进行法律架构创新：一是考核机制的组合化转变。建议在国资管理制度中明确，对于经认定的战略性新兴产业创投子基金，采用“基金整体投资组合收益”作为考核依据，而非对单一项目进行追责。配套出台《尽职免责与容错机制操作指引》，只要管理团队在投前履行了完备的商业与技术尽调，在投后履行了勤勉的赋能与监控义务，即便项目失败清算，亦不应认定为国有资产流失并追究个人责任。

二是投决会权力的合规平衡。在国企作为有限合伙人（LP）参与市场化基金时，将国资代表在投决会中的一票否决权严格且仅限定在“偏离主业定位、违反国家宏观产业政策、存在重大涉诉违规疑义”等防御性合规事项上，将纯粹的商业价值判断完全交由普通合伙人（GP）团队，避免被认定为“过度干预合伙事务”而丧失LP有限责任保护盾。

（二）央地融合与资本协同的法律博弈

“十五五”规划背景下，构建国资监管大格局正在加速推进，央地合作被提升到新的战略高度。在这类复杂交易中，法律顾问需重点关注：一是对地方出资平台的资金来源合法性、资产负债率及地方财政承受能力进行穿透审查，防范因地方政府隐性债务监管趋严导致的出资违约风险；二是在合资协议与基金合同中前瞻性设计优先清算权、随售权、拖拽权等退出机制，拓宽并购重组转让、大股东回购或S基金份额转让等替代性退出路径。

（三）存量资产盘活与REITS发行的法律实操

在增量投资加速布局的同时，盘活巨量存量资产同样至关重要。对于拥有大量交通、能源、环保水务及新型基础设施的国企而言，发行REITs具有降低资产负债率、实现资产轻量化运营的巨大战略价值。核心法律工作在于底层资产的合规性重整与确权，包括项目立项及环评审批手续的补齐、土地使用权及产权的涤除与合规登记、特许经营权转让的前置审批，以及项目公司股权剥离与税务筹划。

五、激发微观活力：科技人才激励的制度解构

（一）中长期激励方案的差异化设计

国务院国资委强调，要规范开展科研人员中长期激励，进一步形成人才友好的企业生态。中长期激励方案的设计，是国资监管、人力资源管理与公司法务的交叉难点区域。我们建议针对不同类型的企业平台，精准匹配差异化的激励工具：

上市公司层面：严格按照证监会与国资委指引，采取限制性股票或股票期权形式。难点在于业绩考核指标的科学设定，既要满足国资委关于保值增值的挑战性要求，又要切实具备对核心技术骨干的吸引力。

科技型非上市企业层面：充分利用国资委关于科技型企业股权和分红激励的政策红利。对于承担国家重大科技攻关任务的首席科学家、架构师及核心研发团队，可探索实施超额利润分享、虚拟股权或项目跟投机制，将科研人员个人资产与项目成败实现实质性深度绑定。

（二）回拨条款与退出防线的法律设计

在制定激励方案时，必须同步进行严密的税务筹划，充分运用国家对于科研人员科技成果转化收益的递延纳税或分期纳税优惠政策。更为关键的是，在《股权/期权授予协议》中必须设立严苛的回拨条款（Clawback Provision）。一旦激励对象发生离职加入竞争对手、严重违反保密协议导致核心技术泄露，或出现财务造假等重大违纪违规行为，企业有权无条件回购其已获授股权并追索既得利益，从而扎牢防范道德风险的法律防线。

六、统筹开放与安全：全球合规防御体系的构建

（一）“一带一路”投资架构与ESG属地化合规

国企正在从传统的EPC工程承包商向长周期产业投资与运营服务商转型。这种深度的资产绑定要求企业在项目发起之初即搭建起坦如磐石的跨国法律与税务架构。在选择海外投资中间控股公司注册地时，不仅要考虑税收协定的优惠，更要深入评估双边投资保护协定（BIT）的覆盖度，确保在发生东道国政局动荡导致的征收或随意毁约等极端政治风险时，企业拥有向国际投资争端解决中心（ICSID）提起国际仲裁的法定权利。

同时，国际社会对海外投资项目的ESG合规审查空前严厉。国企必须在海外项目的立项尽调阶段引入国际高标准的ESG尽调，建立健全针对海外分包商及代理商的反商业贿赂内控制度，以有效阻断《美国反海外腐败法》（FCPA）及其他相关长臂管辖法律带来的巨额罚款与刑事追责威胁。

（二）出口管制与跨境数据合规防线

针对数字经济、人工智能、生物技术等高敏感前沿领域，全球范围内的技术封锁、出口管制与外商直接投资安全审查正在急剧收紧。国企需全面梳理自身的全球供应链生态与客户清单，引入自动化的制裁名单动态筛查系统。特别是在涉及含有受管控国技术成分的半导体设备采购、软件授权或核心技术转让时，需进行极其审慎的物项分类与管辖权分析，防止因违反出口管制法规而遭受长臂制裁或被列入实体清单。

在跨境数据合规方面，随着国企全球化布局的深化，全球研发数据共享、海外客户及员工敏感信息回传等跨境数据流动行为日益频发。企业必须对赴境外流动的数据进行全面盘点，对于落入重要数据目录的信息通过国家网信部门的安全评估，对于一般个人信息依法签署标准合同条款（SCC），确立全球数据合规管理的底线。

七、结语：法律服务待从“后台审查”走向“前台设计”

展望“十五五”新篇章，国务院国资委对国企的战略期许已发生深刻转变。在这场从“规模驱动”向“价值创造”的范式转换中，法律服务的角色也需要相应升级——从传统的被动响应与后置的合同审查，转变为交易架构的核心“设计师”。

具体而言，我们认为“十五五”期间服务国企的法律顾问，应当在以下几个方面重点发力：

其一，做创新联合体架构的“建筑师”。从组织形式选择、知识产权切分到反垄断合规评估，为多主体协同创新提供全流程法律支撑。

其二，做“耐心资本”的“制度工程师”。通过完善的容错纠错与尽职免责机制，真正为敢于创新的国有资本保驾护航。

其三，做全球合规的“预警哨兵”。在出口管制、跨境数据、经济制裁等日趋复杂的国际法律环境中，为企业拉起确定的法律安全网。

其四，做人才激励的“制度设计师”。将法律智慧融入股权激励、项目跟投、回拨条款等制度安排，守护国有资产安全的同时激发创新活力。

唯有以体系化的法律智慧与精益化的全球合规管理为基座，国企方能切实增强核心功能，在六大新赛道中真正走在前、作表率，在全球科技革命与产业变革的历史洪流中稳步迈向世界一流。

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