专业解读

【摘要】

2018年9月3日，财政部官网发布关于修改《彩票管理条例实施细则》的公告，公告称财政部、民政部、国家体育总局审议决定，对《彩票管理条例实施细则》作了部分修改，并将于今年10月1日开始正式实施。公告一经发布，引起了彩票界人士尤其是体育彩票界人士的广泛关注。北京市道可特律师事务所体育业务团队将对《实施细则》修订的相关问题进行分析解读。

一、概述

（一）修改背景

近十年互联网技术发展迅速，对行各业产生了深远的影响，彩票事业（含体育彩票）也不例外，而互联网技术对中国体育彩票事业的冲击，较国外更为严重。近年来发现的擅自利用互联网销售彩票行为推高了体育彩票销量，但是其带给体育彩票事业的隐患至今没有消除，私彩也借机搭车、大肆泛滥，至今未能有效查处和彻底禁止。

自2007年开始，监管部门数次叫停互联网彩票销售。2007年11月，财政部、公安部、民政部等5部门就要求停止非彩票机构主办网站彩票销售业务；整顿彩票机构利用互联网销售彩票业务，严厉查处和打击利用互联网非法销售彩票行为。2015年，财政部、公安部、工商总局、工信部、民政部等多部门再次发文称，未经财政部批准，任何单位不得开展互联网销售彩票业务，至此互联网彩票业务便日益式微。根据前瞻产业研究院的数据，我国互联网彩票销售额曾迅猛增长，2005年仅有1亿元左右的销售额，到了2014年，互联网彩票销售规模达850亿元，比2013年销售规模翻番，增长102.4%。之前腾讯、阿里、新浪、搜狐等多家企业纷纷涉足互联网彩票。据新浪彩通统计，鼎盛时期，A股上市公司里面，至少有30家设立了彩票业务。而受2015年互联网彩票停售的监管影响，多家上市公司砍掉彩票业务。此次修改实施细则是为了贯彻落实党中央、国务院推进简政放权、放管结合、优化服务改革部署，加强彩票监督管理责任追究。

（二）具体修改情况

《彩票管理条例实施细则》（以下简称《实施细则》）是根据《彩票管理条例》制定，由财政部、民政部、国家体育总局于2012年1月18日发布，自2013年3月1日起施行的。此次修订的《实施细则》，于2018年8月16日修订，10月1日起施行。

修订前的《实施细则》第七条包括四点，修订后增加了一点：擅自利用互联网销售福利彩票、体育彩票，具体为：

第七条 条例第五条所称非法彩票，是指违反条例规定以任何方式发行、销售以下形式的彩票：  　　

（一）未经国务院特许，擅自发行、销售福利彩票、体育彩票之外的其他彩票；  　　

（二）在中华人民共和国境内，擅自发行、销售的境外彩票；  　　

（三）未经财政部批准，擅自发行、销售的福利彩票、体育彩票品种和彩票游戏；  　　

（四）未经彩票发行机构、彩票销售机构委托，擅自销售的福利彩票、体育彩票。  　　

（五）擅自利用互联网销售的福利彩票、体育彩票。  　　

县级以上财政部门、民政部门、体育行政部门，以及彩票发行机构、彩票销售机构，应当积极配合公安机关和市场监督管理部门依法查处非法彩票，维护彩票市场秩序。  　　

其中，（五）是此次修订增加的内容。  　　

今年4月11日，国家体彩中心发布公告，再次重申各彩票机构及其网点代销者不得违规与任何单位和个人合作开展利用互联网销售或者变相销售体育彩票活动。公告称：根据《财政部 公安部 工商总局 民政部 国家体育总局关于做好查处擅自利用互联网销售彩票工作有关问题的通知》，各彩票机构及其网点代销者不得违规与任何单位和个人合作开展利用互联网销售或者变相销售体育彩票活动，不得接受任何单位和个人通过系统终端机出票的互联网销售彩票活动。经核实，天津、江苏、山东、湖南和广东5个省的22个实体店的代销者擅自委托利用互联网销售体育彩票，对于违规代销者将解除其体育彩票代销合同，并在一定期限内限制其参与体育彩票机构的生产经营合作活动。

二、全面理解《实施细则》新增的关于非法体育彩票的定义

如何全面理解《实施细则》新增的关于非法体育彩票的定义，可以将此段文字分为三部分来具体分析：

（一）“违规”上升为“违法”

“体育彩票”指的是国家允许发行的公彩，但是在特定的情况下，违法销售的体育彩票也会和私彩一样，危害彩票市场，也应该是查处的对象。既然叫体育彩票，就不是一些假借公彩名义的地下私彩，而是由一些地方彩票机构和彩票销售网点（实体彩票店）参与的销售活动，彩票销售款项可能也进入某个彩票机构的账户，但是这并不能改变其等同私彩的本质。正是由于有个别地方彩票机构和彩票销售网点的参与，给私彩提供了保护伞，使有关单位无法及时有效地进行查处。

修订前后的《实施细则》都有明文规定：“未经财政部批准，擅自发行、销售的福利彩票、体育彩票品种和彩票游戏”“未经彩票发行机构、彩票销售机构委托，擅自销售的福利彩票、体育彩票”均为非法彩票。

新增条款在原来基础上，又规定了如何销售也需要经过审批。《实施细则》修订前有两个“擅自”，修改后多了一个“擅自”，这三个“擅自”分别是：发行的擅自、销售的擅自和如何销售的擅自。也就是说未经批准，任何企业、部门、组织不能发行彩票；二是企业或者个人如销售彩票要经过彩票机构的委托；三是彩票发行销售机构、彩票销售的方式要经过批准。

有了法规的界定，才能为执法提供依据，才能最终理清市场乱象，避免国家和购彩者的利益受损，为彩票业健康发展提供保障。

事实上，这种以公彩的名义进行违规售彩的方式，在国际上也是困扰彩票管理的一大问题。国际上，将这种行为称之为“灰彩”，和私彩一样属于非法彩票的范畴。欧洲也将这种行为当成近几年治理整顿的对象。

（二）“互联网”不仅指网站、APP、微信群

新增定义中的“利用互联网销售”一句，是指被归为非法彩票的“体育彩票”的销售方式。需要注意的是“利用互联网销售”的含义，不能简单地理解为在网站销售，或是利用手机客户端销售。互联网技术发展之快，往往超出我们的预料，花样繁多而且变身迅速，例如：线上线下模式，线上接单，彩票销售网点出票；站主设立微信群、QQ群接单后出票，或者通过手机客户端销售彩票、网络直播销售彩票等等。如果一定要列出各种销售方式，可能会挂一漏万，反而为今后查处造成障碍。因此，这里“利用互联网销售”是指以未经审批的任何形式利用互联网销售彩票的行为。

（三）全面理解“擅自”

新增定义中的“擅自”两字传达的意思已不仅仅是“未经批准”，也反映了国家对互联网销售体育彩票的原则态度，也为今后规范和有序开展利用互联网销售审批和管理定下基调。

从这两个字中可以看出国家并没有否定互联网销售体育彩票这一形式。“擅自”一词的指向，应该是销售机构和彩票销售网点。如果没有彩票销售机构和彩票销售网点参与，就不可能出现这一条指出特定情况下判定为非法彩票的“体育彩票”。

至于一些公司和个人假冒的体育彩票的私彩，不属于这一条判定，而直接就属于私彩而已。

《实施细则》修订后对有效打击非法体育彩票必将起到积极作用。因为有彩票机构、彩票销售网点擅自利用互联网销售彩票，一些公司也号称拿到某些彩票机构的授权，或者利用销售终端开展所谓线上售彩、线下出票的售彩方式，造成了彩票市场的混乱无序。互联网售彩给打击私彩带来许多困难，特别在定性方面让有关部门为难，实际上为私彩提供了掩护，增加了对私彩的打击难度。这次的修订体现了打击非法体育彩票要从彩票机构和其所管理的彩票销售网点抓起这一关键问题，彩票机构和其所管理的销售网点要严格依法依规销售，各种创新的彩票销售方法都要经过评估，较为敏感的方式应该经过相关部门组织专业人员鉴定后审批。目前一些彩票机构存在打擦边球嫌疑的销售方式，必须进行整改。

三、《实施细则》修订的实际意义

擅自利用互联网销售体育彩票的行为虽经过多年多轮清理整顿，但仍未得到根治。此次《实施细则》的修订为此项工作的后续治理提供了政策支持，对下一步的具体工作具有实际意义，主要体现在以下几个方面：

（一）解决了目前无执法依据的局面

互联网售彩大多利用的是流量变现的边际效益，即在已有流量的基础上增加售彩服务内容，现有客户可以直接采购以实现收益。如果惩罚力度不够或者行为界定不清，效仿者就会趋之若鹜。本次修订，明确了擅自利用互联网销售彩票为非法彩票，解决了擅自利用互联网销售彩票定性无法可依的局面。

违法行为是指违反国家现行法律规定，危害法律所保护的社会关系的行为。违规行为一般指超出规定范围内的行为，即具有影响或存在潜在影响正常秩序的行为。明确擅自利用互联网销售彩票的行为是非法彩票，对下一步的惩戒有很大意义。一般违法行为要受到法律约束，轻则民法、行政法约束，重则归为刑事犯罪。而违规行为一般是受到警告、处以罚金，严重的顶多受到行政处罚。

从《实施细则》的角度将擅自利用互联网销售彩票的行为定义为非法，从根本上解决了依靠联合发文才能对擅自利用互联网销售彩票行为进行治理，且仅能起到阶段性震慑作用的现状。同时，《实施细则》是长期的、持续有效的，这就使打击擅自利用互联网销售彩票行为的执法单位能够对该违法行为持续打击，不给违法者可乘之机。

（二）明确了关于擅自利用互联网销售体育彩票的查处主体

要打击或者治理一种行为，首先要明确地对该行为的违法性质进行定性，对查处主体进行明确，才能提高效率。由于以前的法规对于互联网售彩的法律界定不清晰，给监管和治理工作造成了一定的困难。

彩票业务主管部门对本行业往往采取正向指导和管理，对于违规行为和违法行为缺乏专业的监控或者查处手段。同时发行销售单位本身就存在销量需求的动机，对于违规行为的查处动力和力度不足。在这种情况下，彩票业务主管部门既是不当行为的查者又是行业发展的主要责任者，这本身就面临着资源浪费或者能力不足的尴尬境地。

这次《实施细则》的修订，定义擅自利用互联网销售体育彩票为非法彩票，违法将由县级以上公安机关和市场监管部门依法查处，明确了查处主体，从而实现了裁判员与运动员的分离，使得监督检查的行为有条件落实到位。

（三）对社会公众有更明确的告知

本次修订《实施细则》，从法律法规的层面，明确界定了擅自利用互联网销售彩票为非法彩票，对社会公众有了更明确的告知。社会公众对于擅自销售彩票的网站可以更加明确其非法性，事先知晓自己的购彩资金以及奖金都得不到法律的保护，提醒购彩者通过合法渠道购买彩票，主动维护自身合法权益。

（四）对从事或企图从事类似经营的公司和机构起到震慑作用

在《实施细则》中把擅自利用互联网销售彩票定义为非法彩票，使违法行为受到更严格的监管，涉事主体将担负更高的违法成本，无疑会对从事或企图从事类似经营的公司和机构起到震慑作用。

四、结语

擅自利用互联网销售体育彩票危害很大，潜在地影响社会公平，不负责任地引导购彩者盲目甚至过量购买，不负责任地利用中奖来吸引购买，不能有效禁止未成年人购买等等。加强市场监管，削弱负面影响，对中国体育彩票市场的下一步发展具有重要意义。本次《实施细则》的修订提供了法规的支持，具体执行起来还有很多的工作要做，例如：如何确认网站是否销售、如何取证、如何鉴别擅自利用互联网销售的彩票或私彩等等。总之，新的修订对真正解决擅自利用互联网销售体育彩票行为具有提纲挈领的指导意义，下一步由业务主管部门和执法部门密切配合，切实做好落实工作。