专业解读

摘要：2018年11月2日，国务院国有资产监督管理委员会（以下称“国务院国资委”）颁布了《中央企业合规管理指引（试行）》（国资发法规〔2018〕106号），旨在推动中央企业全面加强合规管理，加快提升依法合规经营管理水平，着力打造法治央企，保障企业持续健康发展。北京市道可特律师事务所资产管理团队将对合规、央企合规制度发展历程及《指引》进行综合分析，以期为央企全面深化合规管理，提升依法治企能力提供借鉴参考。

近年来，强化合规管理已成为当今全球企业发展的新潮流。随着新国际经济贸易规则与全球企业竞争规则的形成，中央企业如何进一步为持续健康发展增加制度的有效供给并且充分适应、把握国际规则显得尤为重要。因此，在“大合规”的时代背景下，一系列针对中央企业依法治企、合规建设的制度纷纷出台，目前已基本形成了中央企业合规领域纲领性的制度矩阵，而《中央企业合规管理指引（试行）》（以下简称“《指引》”）的正式出台更是具有里程碑式的意义。

一、何为合规

“合规”这一概念起源于上世纪七十年代。1977年，美国国会以绝对优势通过《反海外腐败法》（Foreign Corrupt Practices Act，简称FCPA），旨在遏止美国本国公司对外国官僚行贿，重建公众对于美国商业系统的信心。FCPA除了是一部“反贿赂”合规领域的重要指导性法律外，它还对确立企业的合规管理责任具有“开山”和“奠基”的作用以及划时代的重要意义。

广义上讲，“合规”是指一个公司的经营行为必须遵守及履行法律法规、监管政策、行业标准以及公司内部准则中所规定的义务和要求。合规管理本质上是对企业内部管理的要求，企业以内部规章制度的形式，建立合规政策与流程，进而推动和监督合规制度的实施和落实，从而保证企业的经营行为符合外部规范要求。

2017年12月29日，由中国标准化研究院牵头制定的GB/T 35770-2017《合规管理体系指南》国家标准经国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会正式批准、发布。《合规管理体系指南》在引言中提出“合规意味着组织遵守了适用的法律法规及监管规定，也遵守了相关标准、合同、有效治理原则或道德标准。”

此次出台的《指引》，将“合规”定义为中央企业及其员工的经营管理行为符合法律法规、监管规定、行业准则和企业章程、规章制度以及国际条约、规则等要求。

二、央企合规制度发展历程

2015年，国务院国资委印发的《关于全面推进法治央企建设的意见》正式拉开了中央企业加强合规管理的大幕。该《意见》对全面推进法治央企建设提出了要求，并且指出到2020年，中央企业依法治理能力进一步增强，依法合规经营水平显著提升，依法规范管理能力不断强化。2016年，国务院办公厅又颁布《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（国办发〔2016〕63号），指出在2020年年底前，全面建立覆盖各级履行出资人职责的机构及国有企业的责任追究工作体系，形成职责明确、流程清晰、规范有序的责任追究工作机制。

进入2018年后，多项重量级的企业合规管理制度先后出台，包括《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（国务院国有资产监督管理委员会令第37号）、《企业海外经营合规管理指引（征求意见稿）》、《合规管理体系指南》以及本次出台的《指引》。

三、数说《指引》

（一）合规管理重点

通过列举与兜底相结合的方式，《指引》对“八大重点领域”“四大重点环节”以及“四大重点人员”的合规管理作出了具体的规定。其中，“八大重点领域”包括市场交易、安全环保、产品质量、劳动用工、财务税收、知识产权、商业伙伴以及其他需要重点关注的领域；“四大重点环节”包括制度制定环节、经营决策环节、生产运营环节以及其他需要重点关注的环节；“四大重点人员”包括管理人员、重要风险岗位人员、海外人员以及其他需要重点关注的人员。

虽然《指引》是央企合规管理的纲领性文件，但从上述的合规管理重点中已经可以清晰地看出央企合规工作的重点。“八大重点领域”中，排在首位的重点方向就是市场交易。由此可见，企业合规管理不应仅关注自身，而且要努力营造企业良好的外部环境，这关系到国家“营造一流营商环境”以及“一带一路”的战略布局。同时，合规管理的重点环节已涵盖了从经营决策到执行的全过程。此外，在对重点人员和重点经营行为的合规管理中，《指引》都突出了对海外人员和海外投资行为的监督，这一鲜明导向也深刻反映了央企“走出去”的时代特征。需要注意的是，除了已明确列举的领域外，“兜底”条款的作用在于提醒企业结合自身行业及具体业务特点关注潜在业务风险，做好周密的制度设计，并完善制度的落实执行机制。

（二）合规管理体系

横向上看，《指引》首先规定了两大制度，即合规管理制度和合规报告制度，在宏观上对于中央企业全员和合规管理牵头部门及相关负责人分别提出了原则性的要求。合规管理制度，要求中央企业全员应当普遍遵守合规规范，共同促进内部合规制度的完善，这既包括外部有关合规要求对内的转化，也包括对重点领域进行专门的合规立项；合规报告制度从风险控制与应对的角度出发，要求牵头人和负责人与合规管理工作的监管部门即国资委进行沟通和汇报。

纵向上看，《指引》规定了自上而下的合规管理体系。顶层设计部门、综合管理部门、专项业务部门、其他参与管理部门组成了“四位一体”的合规管理架构模式。“四位一体”合规管理架构体现了《指引》合规工作的高规格和重要性，这有利于央企合规体系统一部署，统一实施。

此外，《指引》还对五个主体分别提出了具体的要求，即董事会、监事会、经理层、中央企业相关负责人或者法律顾问、法律事务机构或者其他机构。承担合规管理职责的主体，是建立企业合规管理体系的重要基础，对于未来完善央企的组织架构会产生深远的影响。这充分体现了《公司法》规制下的既有合理分工又实现有效制衡的现代公司制企业法人的治理结构和机制。

四、强调“海外合规”

当今世界，越来越多的国家和地区纷纷立法要求企业在海外依法合规，可见合规对于促进公平竞争、保障经济健康发展的重要性越来越得到广泛认同。随着新国际经济贸易规则与全球企业竞争规则的形成，中央企业如何进一步为持续健康发展增加制度的有效供给并且充分适应、把握国际规则显得尤为重要。此次《指引》强调了海外投资经营行为的合规管理，相信在《企业海外经营合规管理指引》正式出台后，我国企业海外经营的合规程度将得到显著的提升。

五、结语

作为我国国民经济的重要支柱，中央企业是落实全面依法治国战略的重要主体，而推动中央企业强化合规管理又是提升企业依法治企的重要举措。中央企业在时代的浪潮中面临着新的机遇与挑战，相信随着更多实施细则的出台，中央企业在实践中能够进一步把握合规要义，全面深化合规管理，提升依法治企能力。