专业解读

摘要：各地政府在招商引资时通常会对投资人作出一些优惠性承诺，但在履约过程中却出现不少违反承诺的行为，尤其是高尔夫项目中，由于政策变化违法承诺，引发了相关招商引资合同纠纷。政府与投资人签订的招商引资合同性质如何？责任如何承担？北京市道可特律师事务所体育业务团队将就体育项目招商引资过程中政府违反承诺的法律责任问题进行分析。

一、我国高尔夫项目领域中的招商引资违约问题

中央政府在2004年出台“禁建令”，停止对新建高尔夫球场的审批。但由于房地产业的高速发展，反而带动高尔夫球场出现了逆禁令增长的局面。为此，2014年中央11部委共同发起堪称“史上最严”的高尔夫清理整治行动，先后有100多座球场被关停，中国高尔夫行业陷入低潮并延续至今。在中央政府先后出台多项高尔夫禁令的压力下，各地方政府在引入高尔夫项目时，往往通过“体育公园”、“绿化工程”等项目名称掩人耳目，采取各种变通方式以应对中央政策，并提供各种优惠和便利，让高尔夫球场顺利开工建设。但随着2014年以来中央政府开展强力的清理整治行动，地方政府在清理整治中开始违背契约精神，不断违约毁约，以致成为一个难以解决的体育难题。

二、关于招商引资合同纠纷处理意见

中共中央、国务院于2016年11月27日发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第七条规定：力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿。对因政府违约等导致企业和公民财产权受到损害等情形，进一步完善赔偿、投诉和救济机制，畅通投诉和救济渠道。将政务履约和守诺服务纳入政府绩效评价体系，建立政务失信记录，建立健全政府失信责任追究制度及责任倒查机制，加大对政务失信行为惩戒力度。

对于各地出现的政府与投资人的招商引资纠纷，各地高院也出台过相关处理意见。其中《江苏省高级人民法院关于为促进我省中小民营企业健康发展提供司法保障的意见》第17条规定：正确区分地方政府与投资人签订的招商引资合同的性质，政府对投资者提供物的出让价格优惠、赠与或政府承诺提供担保的，按照民事合同纠纷处理；政府在招商引资合同中承诺为投资人提供政策上的优惠或税费上减免等，视为行政合同。中小民营企业作为投资方已经履行了合同约定的投资义务，要求地方政府履行在招商引资合同中承诺的优惠条件或优惠政策的，人民法院应予支持；地方政府对于其承诺的事项没有权限或超越权限，事后又未能获得上级政府及有权部门追认或批准的，依法认定无效，投资方要求赔偿的，应当根据过错责任的大小确定赔偿责任。《广东省高级人民法院关于为促进民营经济健康发展提供司法保障的实施意见》第四条规定：推动行政机关守信践诺，依法保护民营企业自主经营权。严肃依法认定行政机关与企业签订的合同效力，支持企业的合理诉求，追究行政机关因领导人员更替等原因违约、毁约的法律责任。依法允许民营企业因政府规划调整、政策变化等客观原因解除民商事合同，支持民营企业依法请求返还已经支付的国有土地使用权出让金、投资款、租金或者承担损害赔偿责任。坚决依法纠正行政机关违法违规向企业收费或者以各种监督检查的名义非法干预企业自主经营权的行为。

三、招商引资合同纠纷相关案例

南华资产控股有限公司（原南华置地有限公司）、沈阳南华鸿泰房地产开发有限公司与沈阳市土地交易中心、沈阳市皇姑区城市建设局合同纠纷案【（2016）最高法民终550号）】

基本案情：

2009年11月2日，皇姑区城建局（甲方）与南华置地公司（乙方）签订了《投资协议》，约定：甲方选择乙方为唯一开发商；土地摘牌时乙方按《成交确认书》的总土地款20%支付土地首付款（含竞买保证金），余款按拆迁进度支付；甲方负责项目拆迁，乙方于取得整块净地后四年分期完成开发；乙方承诺在竞拍土地使用权之前在甲方区域内注册一个独资房地产开发公司。协议签订后，南华置地公司在辽宁省沈阳市皇姑区投资成立了沈阳南华公司。

2010年1月26日，市国土局公布宁山中路63号地块挂牌交易公告，其中，挂牌交易地块情况说明表及《挂牌交易须知》中的“设定供地状况”均写明为“净地”。

2010年3月3日，沈阳南华公司摘牌取得该块土地，同日，沈阳市土地交易中心与沈阳南华公司签订了《成交确认书》，沈阳南华公司成为案涉地块的竞得人，净地竞得总价款为1176810596元。《成交确认书》约定“按照总土地价款的20%支付首期土地款（含竞买保证金），余款按拆迁进度提前支付”。

2010年3月3日，沈阳南华公司按《成交确认书》的约定交纳了首期土地款（含竞买保证金）235362120元。之后，沈阳市土地交易中心将收取的235362120元土地出让价款上缴至市财政局约4739万元，剩余约1.87亿元划转至皇姑区政府用于土地拆迁补偿。

《成交确认书》签订后，皇姑区政府和皇姑区城建局并未启动拆迁工作，截止本案审理终结之日也未办理《拆迁许可证》。期间，皇姑区政府和皇姑区城建局以办理《拆迁许可证》为由要求沈阳南华公司继续交付土地价款，但沈阳南华公司认为该问题于土地摘牌成交前双方已经充分协商，不应变更，因此无法达成一致意见。

南华置地公司、沈阳南华公司向辽宁省高级人民法院起诉要求：一、解除《投资协议》及补充协议；二、解除《成交确认书》；三、判决由皇姑区城建局向南华置地公司支付因违反《投资协议》，致使该协议无法履行给南华置地公司造成的实际损失1401821元；皇姑区政府对于该损失承担连带赔偿责任；四、判决由沈阳市土地交易中心向沈阳南华公司支付因违反《成交确认书》造成的实际损失和预期利益损失共计人民币190021471.76元；五、判决市国土局对于第四项诉讼请求承担连带赔偿责任；六、判决区政府对于第四项诉讼请求承担连带赔偿责任；七、判决市财政局对于第四项诉讼请求土地总价款中的4739万元的相应利息损失承担连带赔偿责任。

裁判要旨：

辽宁省高级人民法院判决：一、解除《投资协议》及补充协议；二、解除《成交确认书》；三、沈阳市土地交易中心给付沈阳南华公司利息；四、沈阳市土地交易中心支付沈阳南华公司从2010年成立至起诉之日，为维持公司正常运行及该地块项目开发建设实际支出且记入公司账目的各项费用损失6365585元；五、皇姑区城建局对上述第三、四项判决承担连带赔偿责任；六、驳回原告的其它诉讼请求。

沈阳市土地交易中心、皇姑区城建局不服一审判决，向最高人民法院提起上诉。

最高人民法院认为，本案争议的焦点有二：一是本案违约责任的确定，即沈阳市土地交易中心、皇姑区城建局是否承担违约责任；二是沈阳南华公司主张的运营损失的责任承担及数额的认定。

一、关于违约责任的确定问题

首先，关于沈阳市土地交易中心是否应当承担违约责任。根据合同约定，综合本案相关证据，沈阳南华公司在地块成交之日首付全部土地成交价款的20%即235362120元，符合双方《投资协议》和《成交确认书》的约定。沈阳南华公司主张余款按照拆迁进度支付，具有合同依据。然而，沈阳南华公司按照约定支付土地首付款后，皇姑区政府及相关部门未办理《拆迁许可证》，也未启动其他任何拆迁工作，在此情况下，沈阳南华公司有权拒绝支付剩余土地价款。沈阳市土地储备交易中心作为合同相对人不能按照合同约定提供相应的土地，对沈阳南华公司构成违约，沈阳市土地储备交易中心分立为沈阳市土地储备中心、沈阳市土地交易中心之后，相关权利义务由沈阳市土地交易中心承继，故沈阳市土地交易中心应向沈阳南华公司承担违约责任。

其次，关于皇姑区城建局的连带责任问题。虽然皇姑区城建局主张其不是沈阳市土地交易中心与沈阳南华公司《成交确认书》的合同相对人，只是框架性《投资协议》的当事人，但《投资协议》系《成交确认书》的前提和基础，双方当事人之间的投资和开发关系明显具有招商引资的特点，正如原判决所分析的，皇姑区城建局与其他几个政府部门之间具有权利义务高度的相关性，皇姑区城建局和沈阳市土地交易中心可以作为概括的一方合同主体，均负有按照合同约定履行相关行为的义务，皇姑区城建局在本案中实际上处于拆迁人的地位，《投资协议》和《成交确认书》最终没能履行，与皇姑区政府、皇姑区城建局没有及时启动拆迁存在直接的关系，因此，原审判决皇姑区城建局对土地交易中心的债务承担连带责任，适用法律并无不当。

二、关于违约损失的承担及数额认定问题

《中华人民共和国合同法》第九十七条规定，合同解除后，当事人有权要求赔偿损失。违约方对于守约方因违约所遭受的全部损失承担违约赔偿责任。本案中，根据皇姑区城建局与南华置地公司签订的《投资协议》约定，皇姑区城建局选择南华置地公司为唯一开发商，南华置地公司承诺在竞拍土地使用权之前在辽宁省沈阳市皇姑区注册一个独资房地产开发公司。南华置地公司专门设立的沈阳南华公司，经营范围即为案涉地块的开发及商品房销售，沈阳南华公司设立后，并未开展其他业务，因此，沈阳南华公司正常的运营费用属于为履行案涉合同而支出的费用，属于直接损失的范围，沈阳市土地交易中心作为违约方应当承担赔偿责任。

关于损失数额的认定问题。二审中，沈阳南华公司提供了该公司的《明细分类账》，证明2010年至2015年该公司发生的运营费用情况，其中包括4大类、26种具体支出，分别为：开发间接费851255.12元、固定资产3300元、管理费用3195973.32元、财务费用2298246.54元，合计6345474.98元。经查，沈阳南华公司提供的《明细分类账》显示，开发间接费项下业务招待费为14960.60元，管理费项下业务招待费为2318643元，管理费项下业务招待费超过公司运营费用的1/3，明显超出合理范围，且上诉人持有异议，沈阳南华公司不能作出合理解释，故本院对原判决确定的沈阳市土地交易中心承担的沈阳南华公司运营损失数额予以扣减，即沈阳市土地交易中心应赔偿沈阳南华公司运营损失的数额为4026831.98元。

综上所述，判决：一、维持一审判决第一项、第二项、第三项、第五项、第六项；二、变更一审判决第四项为：沈阳市土地交易中心于判决生效后10日内赔偿沈阳南华鸿泰房地产开发有限公司运营损失4026831.98元。

综合中央政府政策和各地高院处理意见，结合司法案例，对于政府违反招商引资承诺的法律责任问题，主要根据《合同法》的相关规定处理，判定合同效力、进行责任划分和赔偿违约损失。但是一旦纠纷发生，争议各方由于立场不同，难免意见分歧，而在诉讼过程中，又需要对过错责任和造成的损失进行举证，难免合法权益不能完全保障。需要各级政府创造诚信的营商环境，充分保障投资人的合法权益，同时作为投资人，也需要提高依法经营、防范法律风险的意识。