专业解读

【摘要】在经济收紧，政府调控之下，众多房地产企业已经开始探寻新的地产投资风口，而我国养老产业的快速发展，“银发经济”的养老产业无疑是房企的新金矿。但在国内并无可复制成熟商业模式的情况下，探寻适合企业特点的养老地产发展路径，利用好政策红利，打开市场空间，防范法律风险是地产企业需要解决的问题。北京市道可特律师事务所房地产与基础设施团队推出系列文章，从多个角度解析养老地产的发展模式，为从事养老服务的地产企业提供全流程法律服务。

我国老龄人口增长快、规模大，养老产业缺口巨大。部分地产企业在2010年便进入养老地产行业，经过十年的发展还处于尝试阶段，未能逐步形成具有一定规模的成熟商业模式。虽然国家从中央到地方均出台各项政策鼓励企业从事养老服务，全面放开养老市场，但对于养老地产行业仍面临着政策难落地、模式难以平衡公益性与营利性、后期养老服务存在法律风险的困境。

一、我国养老行业现状

1.中国人口老龄化增长快，规模大

我国1999年60岁以上的人口占到总人口的10%，进入了老龄社会。2017年底，60岁以上人口占比已经提高到17.3%；65岁以上的人口在2000年的时候，占总人口的7%，2017年年底上升至11.4%，老龄化人口增长速度极快。同时，我国老龄化人口的规模之大也是世界少有。2017年底我国60岁以上的人口达到2.4亿人，65岁以上的人口达到1.58亿人。据联合国人口署2017年数据统计和预测显示，2030年中国60岁及以上老年人口将达3.4亿，占总人口的25%。速度快、规模大的两大特点，加之“少子”老龄化、高龄化、空巢化、家庭结构小型化和家庭保障功能快速弱化，这些我国家庭特有的现象，都表明我国的养老产业需求巨大。根据全国老龄工作委员会预测，我国养老产业规模到2030年有望达22.3万亿元，未来10-15年是养老产业快速发展的黄金年代。

2.养老地产企业的发展现状

随着“人口红利”的逐渐消失，大量企业均看好养老产业的发展，纷纷向该领域涉足。对于地产公司来说，国家政策对普通住宅的进一步调控和缩紧，传统房企向多元化发展转变，“银发经济”的养老产业无疑是房企的新金矿，帮助企业找到新的业务增长点。2010年就已经有部分地产企业入场养老领域，万科、保利、绿城、万达等大型房企均提前抢滩，截至2014年，全国已有超过80家房企进入养老地产领域。传统房地产商加速布局养老地产，期望从社会老龄化率升高的现状中寻找商机。尽管大量房企看好养老产业的前景，经过十年的布局发展，目前仍处于尝试阶段。通过模仿外国成熟养老社区的模式，结合企业现有地产项目，在前期的开发阶段，主要是以单个项目的建设和运营为主，还未能形成大规模较为成熟的商业模式，整个行业也未能盈利。即便如此，在社会老龄化加剧和政策红利的刺激下，地产公司仍跃跃欲试，探索不同模式的养老地产发展路径。

二、我国养老地产行业的法律、政策环境

1.养老地产领域的基本法律体系

在法律层面以《中华人民共和国老年人权益保障法》作为统领，规定了家庭赡养与抚养、社会保障、社会服务、社会优待、宜居环境等内容，明确提出老年人养老以居家为基础，社区为依托，机构为支撑的社会养老服务体系。

在行政法规方面，核心的有国发〔2013〕35号《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，针对养老服务行业养老服务和产品共给不足、市场发育不健全、城乡区域发展不平衡等问题，进一步提出加快养老服务业的意见。国发〔2017〕13号《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，在基本完成《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》确定的目标任务的情况下，进一步补足短板，加快养老服务体系建设。

在部门规章层面，《养老机构设立许可办法》《养老机构管理办法》《养老服务设施用地指导意见》将养老机构的申请、受理和审查，养老机构的服务内容、管理办法和监督检查，养老服务设施的开发利用等内容予以明确和规范。2017年工业和信息化部民政部国家卫生计生委联合印发《智慧健康养老产业发展行动计划（2017-2020年）》要求推动健康养老服务智慧化升级、提升健康养老服务质量效率水平。而住建部2018年发布的《老年人照料设施建筑设计标准》、2013年发布的《养老设施建筑设计规范》、2010年发布的《老年养护院建设标准》均将老年人居住的建筑作以强制性规范。

2.国家政策导向和政策红利

2010年我国正式步入老龄化社会后，中央将养老服务的相关问题提上日程。2015年全国人大内司委针对养老服务情况开展专题调研，在专题调研报告中，针对实践中养老服务的重点难点问题，提出要把加快发展养老服务纳入到国家“十三五”规划，要发挥政府的主导作用，切实为居家养老提供良好的社会服务，要建立长期照护保险制度，要大力推进农村养老服务业的发展，后期调研报告中的许多内容在国家“十三五”规划以及近年出台的相关政策中得到了体现。在2019年全国两会上，国务院总理李克强作政府工作报告时指出，要大力发展养老特别是社区养老服务业，对在社区提供日间照料、康复护理、助餐助行等服务的机构给予税费减免、资金支持、水电气热价格优惠等扶持，新建居住区应配套建设社区养老服务设施等。

自2016年国务院办公厅发布《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》以来，全国近30个省、市出台相关政策，结合地方实际情况，全面放开养老服务市场，进一步降低养老机构设立门槛、放宽外资准入门槛、简化审批流程、鼓励盈利机构设立养老机构。2018年7月，国务院决定取消养老机构设立许可等17项行政许可事项；8月，国务院常务会议提出取消和减少阻碍民间投资进入养老、医疗等领域的附加条件。

同时，国家在税收政策上也对养老服务机构予以优惠。包括对提供养老服务的机构免征增值税，暂免征收养老服务机构自用的房产、土地房产税、土地使用税，养老机构占用耕地的免征耕地占用税等。

综上，我国已形成养老产业的基本法律体系，国家对养老产业的市场放开，对从事养老产业的企业在政策上予以倾斜和支持。

三、养老地产的发展困境

综合来看，养老产业市场需求巨大，正值政策红利窗口期，有基本的法律体系但相关具体规定还不完善、明确，对于地产企业来说，无异是较好的发展机遇期。但正是由于当前市场还没有成熟的标准和规范，也没有可以复制的成熟商业模式，对于投资周期长、回报率低于传统房地产投资的养老产业，地产企业需要面对以下困境。

1.政策难以落地

养老地产的概念其实产生已久，但整个市场仍处于不明朗的局面。同时，虽然国家从中央倒地方出台相关政策鼓励支持养老事业、养老产业，一再要求放开养老服务市场，加大民间资本、保险资金等进入养老产业的鼓励和引导力度，但政策落地仍是行业痛点。在取得用地方面，地方政府不愿出让位置好、环境佳、交通便利的土地用来做养老服务，或者以虚高的土地价格出让，对于建设周期较长的养老地产企业来说无力承担；在设施建造方面，地产商如果将旧楼改造做养老服务，房屋结构较难符合养老规范，且改造成本高，如果建造全新专为养老服务的房产，水电等能耗方面往往是按商业价格的标准，并不符合民用的需求。在项目的开发上，一些社区和街道将养老项目放在手中，没有开发能力也不愿意委托有实力的专业机构，最终使得好的社区养老项目流产。再次，由于法律法规不完善，缺乏有效的市场监管，养老机构资质良莠不齐，社会整体对于养老机构的不接受、不信任，也导致国家的相关引导政策无法落地的局面。

2.平衡公益性与营利性

养老地产与普通住宅最大的区别就在于养老地产开发必须侧重后期的运营与服务。如果建设的时候主打为养老地产，建成后出售给投资者，或者短期内没有对应的客户群体入住，对于地产后期的运营商，很可能因为承担不起高额的运营成本，无法提供持续的养老基础服务。因此，对于从事养老地产的企业来说，高投入的建设成本和运营成本，往往迫使企业无法坚持建设时的初心，转而降低服务质量或尽快将房产出售获取利益。

3.养老服务的法律风险

养老地产的模式其实不完全属于房地产行业，而是服务业。房地产开发只是养老地产行业的发展基础，一旦开发完成，后期的服务才是核心。针对老年人的生理和心理机能的退化、病变等突发情况，养老机构如何应对、解决相关风险是普遍问题。大部分企业选择在建设养老社区时就设立配套医院，但这类医院多和社区医院的规模类似，并不能真正解决老年人的诸多就医需求。若通过与保险机构建立一个政策性与商业性相结合的保险模式，将开发商的责任险与老年人的意外伤害险相协调，一方面可以辅助解决企业在遇到此类风险时承担的巨大经济责任，另一方面也确保老年人可以及时获得经济支持。

综上，虽然养老地产发展空间较大，国家政策支持，但在国内仍属于新兴的产业，等待政策落地、探寻发展模式仍是地产企业面临的诸多困境。