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引言：自然资源监管领域的非法占地行为，一般是指未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地，构成《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第七十七条所规制的违法情形。当然，实践中的非法占地活动可能同时涵盖多个领域、涉及多个法律责任，比如一个违法建筑可能还会涉及《土地管理法》第七十五条所规制的破坏耕地行为、第七十八条规制的农村村民非法占地建住宅行为，《基本农田保护条例》第三十三条规制的破坏基本农田的行为，以及《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条规制的未取得建设规划许可进行建设的行为。但无论哪种上述违法情形，都将涉及到用地地类和规划用途的调查和认定。

在笔者所接触到的行政处罚案件中，监管部门一般会在案卷中附上涉案地块的《土地利用现状图》和规划图，以此证明涉案地块相关属性。但是， 这种直接给定认定结论的证据呈现方式，虽然符合土地执法活动的调查习惯，但常常给案件当事人的陈述申辩以及诉讼审理、检察监督带来障碍，即各方当事人仅仅面对土地地类认定的图纸，无法判断其效力，无法进行有的放矢的质证和审查。本文旨在梳理关于土地地类和用途规划相关的依据、政策来源以及执法活动中的实际用途，并就容易混淆的语词进行比较，进而为非法占地类案件中土地地类的调查认定提供更严谨的审查思路和依据。

一、土地地类、土地利用现状与规划用途的辨析

1.土地现状的分类

《土地调查条例》中提到的《土地利用现状分类》，从名称上看，一般是直接指向2017年11月1日实施的《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017，以下简称《土地现状分类》）。但是， 2017年国务院发布了国发〔2017〕48号《国务院关于开展第三次全国土地调查的通知》，自然资源部也于2019年2月1日发布实施了《第三次全国国土调查技术规程》（TD/T1055-2019，以下简称《三调技术规程》），作为第三次全国国土调查的具体工作依据。而在2023年11月，自然资源部发布了《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》（以下简称《用地用海分类指南》）。

《土地现状分类》《三调技术规程》和《用地用海分类指南》均涉及到土地的详细分类，但是具体分类上存在演进变化。功能上看，《土地现状分类》是基于《土地调查条例》而起草的分类标准，《三调技术规程》则主要服务于第三次土地调查活动，《用地用海分类指南》的用途则涵盖了国土空间规划、用途管制、用地与用海等多个方面。从内容更迭上看，《土地现状分类》和《三调技术规程》就土地一级分类中，十二个一级分类保持了一致，而《用地用海分类指南》则将原来的一级分类进行了较大调整，比如将原先附录中的湿地单独列为一级分类，并将原公共管理服务用地中的公园与绿地单独拎出设置为绿地与开敞空间用地，将原先的交通运输用地分为了交通用地与运输用地两个一级分类。在二三级分类上，《土地现状分类》仅有二级分类，《三调技术规程》对于科教文卫用地中的高教用地、公园绿地中的广场用地、坑塘水面中的养殖坑塘、独立仓储用地等少部分情形设定了三级用地，而《用地用海分类指南》则对于居住用地、公共管理服务用地、商业服务用地、工矿用地、仓储用地设定了大量三级用地情形。

综合来看，《土地现状分类》《三调技术规程》和《用地用海分类指南》呈现出递进关系。但是，对于可能影响非法占地案件事实认定的相关地类，这三种标准保持了稳定的划分标准。比如，对于《土地管理法》所涉及的农用地、建设用地和未利用地的范围，这三套标准并不存在明显的矛盾，特别是农业用地，都是明确包含耕地、园地、林地、草地、农业设施用地、田坎以及林草相关的沼泽地。再比如耕地的范围，都仅包含水田、水浇地、旱地。而大部分非法占地案件中，实际影响判罚结果的，一般仅在于涉案地块是否是农业用地、是否是耕地、是否是永久基本农田这几个问题。也就是说，上述三种标准的演进更迭，对于大部分案件中非法占地案件中地类的认定，并不会影响到最终的法律结果。

2.土地利用现状和土地规划用途

在《土地管理法》第四条中，便规定了土地利用总体规划的编制内容，将土地规划用途分为农用地、建设用地和未利用地，其中农用地指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。该条同时明确使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。这就是土地规划用途最上位的规定。

在《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条和《土地调查条例》第七条中，均明确了土地利用调查的内容包括土地利用现状、土地权属和土地条件三大方面，其中土地利用现状及变化情况，包括地类、位置、面积、分布等状况。另外，《土地调查条例》第九条则明确土地调查采用《土地利用现状分类》国家标准制作调查基础图件。这是关于土地利用现状最上位的规定。

对比可见，首先，土地利用现状与规划用途本就服务于不同的土地行政管理活动。土地行政主管部门基于不同的土地用途管制的需要，实际是将土地用途区分为规划用途和现状用途，即规划地类和现状地类。其次，土地现状地类仅仅是土地调查后对于土地客观情况进行的呈现，是土地的实然状态的反映而非应然状态的规定。最后，土地调查成果是编制国土空间规划的重要依据，但是土地利用现状和国土空间规划并无直接的对应和绑定关系。现实中，同一地块的土地调查认定的利用现状和规划用途不一致是常见的现象，即便同一地块的土地利用现状是农业用地，但是规划用途是建设用地，也并非不合理的情形。

二、处罚案件中的地类认定依据

在司法实践中，认定涉案土地性质的依据主要有三种：一是以土地权属证书为依据，如林权证、草原证等载明的土地用途为依据；二是以土地现状用途为依据，现阶段主要以第三次全国国土调查及年度国土变更调查作为认定依据；三是以土地利用规划作为依据。但是，通过土地调查确定的土地现状用途和土地实际利用现状甚至是权属证书记载情况常有不相符的情况发生。

1.以土地权属证书为地类认定依据的利弊分析

这种方式，相较于其他两种方式更为合理。因为土地权属证书往往代表了行政机关授益性的具体行政行为，本身具有公定力，也同时意味着当事人对于权属证书具有信赖利益。即便土地权属证书载明的土地用途和土地利用现状、国土空间规划不一致，只要该权属证书未被合法地撤销或者注销，便应当优先以权属证书的内容作为判定依据。当然，现实中的非法占地及其他违反土地管理要求的违法案件，一般并未取得任何权属证书。因此，这种地类认定的路径现实中比较难以实现。

2.以土地利用现状为地类认定依据的利弊分析

一方面，以土地利用现状作为判断地类的方式，因为具有较为充分的行政规范性文件作为依据，因此成为了监管机关最常见的判断方式。

无论是原《国土资源违法行为查处工作流程》（国土资发〔2014〕117号）第9.2.2条，还是《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》（自然资发〔2022〕165号，以下简称《自然资源立案查处规程》）第4.2.2条，均规定“违法用地占用地类认定 判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生时最新或者上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库及国家永久基本农田数据库上，对照标示的现状地类进行判定。”依据该规程，违法用地的占用地类必然优先依据土地利用现状图显示的地类。

另外，《自然资源部办公厅关于印发<自然资管理工作中涉及地类的有关问题解答>的函》（自然资办函〔2023〕1804号）中，问题1“地类是怎么划分的？认定的标准是哪些?”便开宗明义地回答：“地类即土地利用类型，主要依据土地主要利用方式、经营特点和覆盖特征等因素进行划分、归类。……按照《土地利用现状分类》(GB/T 21010-2017)、《第三次全国国土调查工作分类》及相关规定，第三次全国国土调查(以下简称‘三调’)全面掌握了全国陆地国土的利用现状等情况，查清了耕地、园地、林地、草地等 13 个一级类 56 个二级类的利用状况，形成了统一的底图、底版，是国土空间规划、用途管制、耕地保护等各项工作的基本依据。国土调查坚持按实地现状认定地类，即社会上通俗讲的‘所见即所得’，反映调查时点的土地利用现状。如，对某块正在种植粮食作物的土地，调查时按实地现状认定为耕地；如未来规划其用途为工业用地，并依据规划用途经建设用地审查批准后，但调查时并没有建设仍种植粮食作物的，按实地现状仍认定为耕地：待其建设了工业厂房等建 (构)筑物后，再认定为工业用地。”问题 17“如何认定违法用地占用地类?”的回答亦是直接援引了前述《自然资源立案查处规程》的规定。

最后，结合《土地管理法》第七十七条和大部分省市设定的自然资源领域处罚裁量基准来看，（比如：《北京市规划和自然资源委员会行政处罚裁量基准》《浙江省自然资源行政处罚裁量基准（土地类）》《广东省自然资源行政处罚自由裁量权实施基准》），基本是贯彻这一逻辑：即非法占地行为是否符合土地利用总体规划，只会影响到最终对占地建筑是进行罚款加拆除还是罚款加没收的区别，而罚款的处罚幅度轻重的判断，则是依据涉案地块的土地利用现状是建设用地、农业用地、耕地还是永久基本农田来进行判断。这种裁量方式的原因似乎是考虑到：土地现状影响的是非法占地行为对于现存土地管理秩序破坏的严重程度，因而影响处罚轻重的裁量，国土空间规划主要用于土地未来利用方式的判断，因而只影响相关建筑物是否能留存下来，不作为非法占地行为对现状地类破坏程度的判断标准。

但是，另一方面，如果仅仅依据土地利用现状图进行违法用地的地类判断，仍然存在一定的漏洞和风险。

《土地调查条例》第二十八条规定：“土地调查成果应当严格管理和规范使用，不作为依照其他法律、行政法规对调查对象实施行政处罚的依据，不作为划分部门职责分工和管理范围的依据。”该条实际是明确了土地调查成果所涉及的地类认定也无法作为行政处罚的依据。参考大石桥市殡葬服务中心诉大石桥市自然资源局（2019）辽0882行初43号行政判决，该案中，法院认为被告未对原告提出的申辩和陈述进行复核，而按照国家土地利用数据库的地类作为法律依据。该地块从2004年至被告作出处罚决定止一直保持原地貌，没有依据该《土地调查条例》的规定进行变更调查。依据《土地调查条例》第二十八条规定，被告按照国家土地利用数据库的地类作为法律依据欠妥。本案中，该地的实际状况是被废土石填平的荒塘，没有耕种。

由此可见，非法占地的地类本应是一个事实判断而非单纯的规范判断，土地利用的实际状况会因相关权利人生产、生活不断发生改变，即便是每年一次的年度国土变更调查也无法实时反映实际土地利用状况，仅能反映土地在调查时点的状态，该状态不一定是非法占地违法行为发生前的实际用途。虽然《自然资源立案查处规程》第4.2.2条对于违法用地占用地类认定主要是依据对土地利用现状图或者土地利用现状数据库及国家永久基本农田数据库的套合，但结合该条同时规定的 “违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定”这一例外情形，实际上亦是强调了对于用地地类的判断，应当以实际占地行为时的地类来认定，套合土地利用现状图所得出的结论并非全然正确。

因此，如果刻板单纯采用国土调查认定的地类作为非法占地地类认定依据，在证明力上仍可能存在漏洞与偏差。比如，即便土地调查中的土地利用现状判定为是耕地，但如果在当事人非法占地前，涉案地块已经经过多次转手、多次破坏、多次非法占地建设，则当事人的客观占地行为可能仅是对于他人已经硬化后的土地进行的占用，当事人主观上亦可能无法认识到其所占地块是耕地。在此情况下，当事人的非法占地行为并未超出前手，无论是从非法占地地类事实认定的角度，还是当事人主观过错判断的角度，都很难单纯依据土地调查的土地利用现状图来认定非法占地的地类为耕地，进而难以认定当事人存在破坏耕地行为。

3. 土地利用规划一般不宜作为占地地类认定的依据

首先，前已备述，土地利用规划（即国土空间规划）主要用于土地未来合理的利用方式的判断，一般是作为自然资源主管部门在开展建设用地预审、编制土地利用计划、开展建设用地审查报批、划定基本农田等工作时的依据。规划作为一种应然层面的规定，其并不直接反映相关地块的实际状态。因此，无论是非法占地行为，还是破坏耕地、破坏永久基本农田行为，对于占用地块地类的判断，都不宜以土地利用规划作为判断依据。

总而言之，核定涉嫌非法占用地块前的用途时，不仅要参考土地调查中已经固化判定的土地利用类型，更应综合考虑非法占地行为实际发生时土地的客观用途。特别是在案件调查中发现相反证据的情况下，不应简单地将土地利用现状图作为唯一判定依据，更要回归到非法占地发生时土地实际利用现状的事实判断，进而避免事实认定上的偏差。

作者简介

朱思睿
北京办公室 律师

业务领域：行政争议解决、企业行政合规、政府法律顾问

邮箱：zhusirui@dtlawyers.com.cn

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