专业解读

《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）自颁行后，两经修正，并于2023年进行全面修订，而其配套的行政法规《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）在2007年发布实施后至今未予调整。2025年8月，为健全行政复议体制机制，提高行政复议工作质效，司法部发布《中华人民共和国行政复议法实施条例（修订征求意见稿）》（以下简称征求意见稿），并向社会公开征求意见。以下，笔者不揣浅陋，就征求意见稿部分条文提出以下意见以供探讨：

一、关于行政复议范围的正面列举规定

征求意见稿第九条第四项 有下列情形之一的，属于行政复议法第十一条规定的行政复议范围：……（四）对学位授予单位不受理学位申请、不授予学位或者撤销学位等行为不服的；……

探讨意见

参考最高人民法院指导案例38号：田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案，该案裁判要点中明确，高等学校对受教育者因违反校规、校纪而拒绝颁发学历证书、学位证书，受教育者不服的，可以依法提起行政诉讼。

可见，除征求意见稿第九条第四项载明的行为类型外，对于关涉学历证书颁发等行为的案件类型业已被纳入行政诉讼受案范围。故，建议考虑在行政复议范围中一并列举受教育者有权提出学历争议之情形。

二、关于行政复议范围的反面列举规定

征求意见稿第十一条 下列事项不属于行政复议范围：
（一）公安、国家安全、刑罚执行等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；
（二）行政机关实施的行政指导行为；
（三）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；
（四）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；
（五）行政机关对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，但行政机关以信访形式履行或者拒绝履行法定职责，或者对公民、法人或者其他组织权利义务作出新的处理决定的除外。

探讨意见

本条对于明确不属于行政复议范围的行为类型进行列举例示。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第二款第七项之明确规定，“行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。由于行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，其据此办理的诸如不动产登记等有关财产权证照转移行为，显然不应属行政诉讼受案范围或行政复议受案范围。由此，除征求意见稿第十一条现有款项外，可以考虑增补“行政机关实施的协助执行行为”之情形规定。

此外，本条文或可借鉴《行政诉讼法解释》第一条第二款第十项之规定，通过设置兜底款项，适当扩容现有规定。

三、行政复议参加人有关个体工商户和农村承包经营户的规定

征求意见稿第十三条 个体工商户申请行政复议的，以营业执照上登记的经营者为申请人。营业执照上登记的经营者与实际经营者不一致的，以登记的经营者和实际经营者为共同申请人。

农村承包经营户申请行政复议的，以土地承包经营权证等证书上记载的人、在承包合同上签字的人或者农村承包经营户内全体成员推选的其他成员代表为申请人。

探讨意见

（1）该条第一款中有关个体工商户作为复议申请人的规定，与目前的行政诉讼原告规定并不一致，建议考量是否需要细化补充个体工商户“字号”的相关内容。

（2）该条第二款中“在承包合同上签字的人……为申请人”的表述指义不明、易生歧义，对于实务中常见的代签合同等情形，可能在相关当事人利益不一致的情况下，导致复议机关难以识别、认定复议申请人资格，可待商榷。

四、经批准作出行政行为所涉复议案件管辖的问题

征求意见稿第二十二条 下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出行政行为的，批准机关为被申请人，下级行政机关作为第三人参加行政复议。

探讨意见

本条保留了《实施条例》第十三条原有内容，只增补了关于下级行政机关作为第三人的规定。新旧条文均通过复议“提级”管辖的设计，来避免行政复议机关系批准机关、甚至批准机关下级机关的情形，有其制度合理性，但同时存在未竟的遗留问题：

行政诉讼法解释第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”

可见，对于“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出行政行为的”情形，行政复议确定被申请人与行政诉讼确定被告的规则仍不一致。如案件经复议进入诉讼程序，不仅被申请人与被告不同，还会出现管辖上的衔接不畅，例如：

某案在行政决定上署名的机关是设区的市人民政府工作部门按照行政区划设立的派出机构。该案在复议阶段以区级人民政府（批准机关）为被申请人，由市级人民政府作为复议机关。但如复议申请人对行政决定不服，起诉时则须以该派出机构为被告，由区级基层人民法院管辖。

由区级基层人民法院来审查由市级人民政府作为复议机关作出的复议决定，在当下的行政诉讼客观环境下，诚然是具有相当难度的。希望经由征求意见稿的修订，可以对于前述问题有所纾解。

五、行政复议受理条件之“有利害关系”的认定情形

征求意见稿第三十九条 有下列情形之一的，属于行政复议法第三十条第一款第二项规定的与被申请行政复议的行政行为有利害关系：
（一）行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；
（二）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；
（三）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；
（四）其他与行政行为有利害关系的情形。

探讨意见

（1）在现行规定的基础上，征求意见稿拟增设条文列明“与被申请行政复议的行政行为有利害关系”的具体情形，但相较于《行政诉讼法解释》第十二条的规定，征求意见稿未将“要求行政机关依法追究加害人法律责任的”情形一并收录体现。由于前述情形事关公益私益双重价值，且在复议实务中长期予以纳入保护，如果确非修法所作的特殊制度安排，前述排除性规定可能引发实务中对于“利害关系”认定的不必要疑问。故此，建议考虑补充有关“要求行政机关依法追究加害人法律责任的”利害关系认定情形。

（2）征求意见稿通过该条第三项之规定，明确申请人为维护自身合法权益向行政机关投诉的，其与具有处理投诉职责的行政机关所作投诉处理行为之间具有利害关系，从而满足相关行政复议受理条件。但同时，根据《行政复议法》第十二条第四项之规定，行政机关对民事纠纷作出的调解不属于行政复议范围，相关案件类型进而不再符合法定受理条件。

上述规定可能存在矛盾之处。事实上，在诸多行政管理领域，特别是复议数量占比极大的市场监督管理案件，由于部门规章明确区分投诉、举报案件类型，且行政调解作为行政机关履行投诉处理职责的重要方式之一，当申请人提出的复议请求指向投诉处理、行政调解等行为，复议机关对于相关事项的审查范围及深度不甚明确，建议就该问题进一步进行论证并加以厘清。

六、复议变更决定所涉“内容不适当”的情形描述

征求意见稿第六十条第三项 行政复议法第六十三条第一款第一项规定的内容不适当，具体包括下列情形：……（三）行政行为对相同情况的当事人差别对待，缺少正当理由的；……

探讨意见

有鉴于行政行为数量巨大庞杂、行政裁量自身存在弹性空间、各地执法尺度难以统一等客观现状，并考虑到复议申请人所处立场可能导致其理解存在差异，上述规定的解释成本可能过于高昂，是否可调整征求意见稿第六十条第三项的表述，采用“行政行为显失公平”“行政行为明显违反公平公正原则”等较为概括的方式进行立法表述。

七、适当扩大保护范围“法律责任”

征求意见稿第七十九条 对行政复议员及其近亲属实施报复陷害、侮辱诽谤、暴力侵害、威胁恐吓、滋事骚扰等违法行为的，依法给予处分、治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

探讨意见

各行政复议机关结合实际工作需要，可能配备行政复议辅助人员协助承担案件材料接收、听取意见、文书送达等工作职能，亦可能暴露在本条列举的各项风险之中，可考虑将行政复议辅助人员一并纳入该条所确定的对象保护范围。

作者简介

孙奕莞凝
北京办公室 律师

业务领域：行政争议解决、企业行政合规、政府法律顾问
邮箱：sunyiwanning@dtlawyers.com.cn