专业解读

内容提要：行政公益诉讼的实践探索和立法起草正在如火如荼进行中。正确认识检察权的法律监督性质和司法性，有助于厘清行政公益诉讼的界限，防止检察权过度行使，干扰行政执法权的正常运行，损害人民法院依法独立公正行使审判权。行政公益诉讼范围的扩展，体现了国家治理现代化需求，从 “事后救济” 转向 “源头预防”。目前 “4+N” 模式的行政公益诉讼范围，为公共利益保护提供了立体化司法保障，但是检察机关的法律监督权利扩展，也在模糊监督权的权力边界。行政公益诉讼的起诉条件分为两段：一是检察机关自主启动法律监督职权，立案审查行政机关违法行为，督促其依法履职，维护公共利益和国家利益；二是行政机关逾期未履行检察建议义务，检察机关依法向人民法院提起行政公益诉讼，人民法院审查立案的条件。检察机关提起行政公益诉讼，应当依法进行调查取证，并对起诉符合法定条件承担初步证明责任，行政机关对作出的行政行为承担举证责任；人民法院要对证据的三性进行审查，依法认定证据的证明效力；要通过专家证人等方式增强对专业问题的判断能力。人民法院要按照行政诉讼法规定审理和判决行政公益诉讼案件，实质化解行政争议。

关键词：行政公益诉讼 检察权 法律监督 行政诉讼法

一、检察权的性质

（一）不同观点

检察权的性质是法学理论与司法实践中争议较大的核心议题，其本质涉及检察权在国家权力体系中的定位、功能边界及运行逻辑。不同国家基于历史传统、政治体制和法律文化，对检察权性质的界定存在差异；即使在同一国家，理论界也形成了多种学术观点。

1.行政权说。检察权本质是行政权。

理由：

a.检察机关组织上实行 “垂直领导”（如上级检察院领导下级），符合行政权 “层级服从” 特征；
b.检察权行使具有 “主动性”（如主动侦查、提起公诉），区别于司法权的 “被动性”；
c.核心功能是 “维护国家法秩序”，属于国家行政机关执行法律的范畴。

这是德国、日本的传统观点，包括美国。但是，该观点无法解释检察机关的 “法律监督职能”（如对法院裁判的抗诉）—— 行政权是 “执行权”，而监督权具有 “制衡司法权” 的属性，与行政权逻辑冲突。

2.司法权说。检察权本质是司法权。

理由：

a.检察机关行使的 “公诉权” 直接参与司法程序，决定案件是否进入审判，具有 “司法裁判前置性”；
b.检察官行使权力时需保持 “独立性”（如不受行政机关非法干预），符合司法权 “中立性” 特征；
c.部分检察权（如不起诉决定）具有 “终局性”，类似法院的裁判权。

法国、英国的部分观点。但是，这种观点与司法权的核心特征 “被动性”“中立性” 不符：司法权以 “不告不理” 为原则，而检察官需主动追诉犯罪，具有明显的 “追诉倾向”，而非完全中立。

3.双重属性说。检察权兼具行政权与司法权的双重属性。

理由：

a.组织管理、主动追诉等特征体现行政权属性；
b.参与司法程序、决定案件走向（如不起诉）、权力独立性等特征体现司法权属性。

日本现代通说、我国部分学者持该观点。这一观点问题在于未明确 “双重属性” 的主次关系，可能导致实践中检察权定位模糊（如过度行政化或过度司法化）。

4.独立权力说。检察权是区别于立法权、行政权、司法权的 “第四种国家权力”，核心属性是 “法律监督”。

理由：

a.既不依附于行政权（避免行政干预司法），也不依附于司法权（避免司法专断）；
b.功能是 “维护法律统一实施”，对行政权、司法权均具有制衡作用。

这是我国目前官方主流观点。问题在于 “法律监督” 的边界难以界定，如何保障人民法院依法独立公正行使审判权，如何对行政执法活动不会造成过度干预，这些问题都值得进一步研究。

（二）我国检察权性质以“法律监督”为核心

根据宪法和检察院组织法，我国对检察权性质的界定具有鲜明的本土特色，核心是“法律监督机关” 定位，具体可以从以下三方面理解：

1.宪法层面。宪法第一百三十四条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

a.区别于各级人大。全国人民代表大会是最高国家权力机关。地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。

b.区别于行政机关。国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。

c.区别于各级监察委员会。中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关。监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

d.区别于人民法院。人民法院是国家的审判机关。人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

2.“法律监督”的具体体现

中国检察权的 “法律监督” 属性，通过以下具体权能落地，进一步印证其独立于行政权、司法权的性质：

a.刑事监督权。对公安机关的侦查活动进行监督，防止刑讯逼供、超期羁押等违法行为；对法院刑事审判活动进行监督，防止出现定性、量刑不当，违反法定程序审判等；对监狱看守所的刑罚执行活动进行监督，防止监管活动侵犯犯人合法权益，防止违法减刑、假释。

b.民事监督。对生效民事裁判提出抗诉、检察建议。

c.行政检查监督。对生效行政裁判（包括对非诉执行裁定）提出抗诉、检察建议。

d.公益诉讼监督。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

3.我国检察权的司法性质

需注意的是，中国检察权虽以 “法律监督” 为核心，但在行使过程中也体现出一定的 “司法性”（常被称为 “准司法性”），主要表现：

a.权力行使的独立性。检察机关履行检察职责，不受行政机关、社会团体和个人的非法干涉。

b.程序参与的司法性。刑事诉讼中，检察机关依照刑事诉讼法规定行使批捕、起诉职权，与公安、法院形成“分工负责、相互配合、相互制约”的关系，属于行使司法职权的主体之一。

c.决定的准司法性。检察机关作出的不起诉决定，事实上形成嫌疑人无罪的结果，类似于人民法院无罪判决的法律效果；抗诉书对生效判决产生进入再审的程序的法律后果，与人民法院的再审裁定具有同等法律效力。

d.公益诉讼。检察建议与人民法院的司法建议具有基本相同的功能作用；提起公益诉讼，与公诉职权亦有也有相似性。

我国检察权属于法律监督权，具有司法权的性质，进而决定检察权与审判权、行政执法权以及原告诉权之间必须要有适当的界限。通常检察权系事后法律监督，作为国家公权力的司法机关行使法律监督权，应当严守法律赋予的司法职权的限制，不能非法干预，更不能替代行政执法权、审判权；行政公益诉讼还需要防止用公权力代替公民、法人和其他组织的起诉权，不能变相用公权力支持争议一方当事人，破坏诉讼。

二、行政公益诉讼的范围

行政公益诉讼的范围在我国法律框架下经历了从试点探索到法定化、从有限领域到逐步扩展的发展过程。根据现行法律规定和司法实践，其范围主要包括以下核心领域及动态扩展方向：

（一）法定核心领域

2017年行政诉讼法修改，明确以下四个核心领域：

1.生态环境和资源保护。

涵盖大气污染、水污染、土壤污染、森林砍伐、矿产资源非法开采等破坏生态环境的行为。例如，检察机关可针对行政机关未依法查处企业违规排污、未履行自然保护区监管职责等情形提起诉讼。根据最高人民检察院发布的典型案例及统计数据，2017 年 7 月至 2023 年 6 月，全国检察机关通过公益诉讼督促恢复被毁损的耕地、林地、湿地、草原等约804 万亩，追偿生态修复费用113.6 亿元。

2.食品、药品安全领域。

针对食品、药品生产、流通、监管环节的违法行为。如生产销售不合格食品药品、监管部门未履行抽检或处罚职责等。例如，广东化州检察机关起诉市场监管部门未对一年内两次违法的食品企业吊销许可证，最终法院判决撤销原处罚并责令重作，确保 “四个最严”（最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责） 要求落实。

3.国有财产保护领域。

包括国有资产流失、国有资金被挪用或侵占等情形。

4.国有土地使用权出让。

监督行政机关在土地出让中的程序违法、低价出让、闲置土地处置不力等问题，确保土地资源合理利用和国家财政收入安全。例如，2023 年 12 月“两高” 在联合新闻发布会上首次以行政公益诉讼为主题，公布了 6 年来的办案成果，其中明确提到：追缴国有土地出让金约 358 亿元、收回被非法占用国有土地约 6.5 万亩。体现了通过检察机关监督行政机关依法履职，追回了长期拖欠的土地出让金，避免了国有资产流失；通过公益诉讼推动拆除违法建筑、恢复土地原状，将被侵占的国有土地重新纳入合法管理。

（二）单行法拓展的领域

通过《英雄烈士保护法》《安全生产法》等单行法，行政公益诉讼范围已扩展至以下领域：

1. 英烈权益保护。

行政机关未履行对英雄烈士名誉、荣誉及纪念设施的保护职责。例如，福建闽侯县检察机关通过磋商和听证，推动违规搭建的信号铁塔迁移，恢复烈士纪念碑庄严环境。

2. 安全生产。

行政机关对危险化学品、矿山、建筑施工等领域的安全监管失职。例如，检察机关可针对未落实应急预案、未查处重大事故隐患的行为提起诉讼。

3. 个人信息保护。

行政机关未依法监管个人信息收集、使用，导致公民信息泄露。例如，针对电信运营商违规提供用户信息，检察机关可督促行政机关履行监管职责。

4. 反垄断与反电信网络诈骗。

行政机关滥用行政权力排除、限制竞争（如地方保护主义），检察机关可通过诉讼督促反垄断执法机构或上级机关履职；针对行政机关未有效打击电信诈骗、未落实账户监管等行为，检察机关可提起公益诉讼。

5. 农产品质量安全与妇女权益保障。

行政机关未严格监管农药残留超标、虚假宣传等行为，损害消费者权益。针对妇女就业歧视、家庭暴力干预不力等问题，检察机关可督促行政机关履行职责。

6. 无障碍环境建设。

2023 年《无障碍环境建设法》明确将该领域纳入公益诉讼范围，检察机关可监督无障碍设施建设、信息交流及社会服务的落实，重点保障残疾人、老年人权益。

（三）实践探索领域

检察机关通过指导性案例和地方实践，逐步探索以下领域：

1. 军事设施保护。

全国首例军用机场净空保护行政公益诉讼中，检察机关通过扩张解释 “环境” 概念，将国防利益纳入保护范围。

2. 文物和文化遗产保护。

针对文物修缮不力、历史建筑拆除违规等问题，检察机关可督促行政机关履职，例如通过磋商推动文物保护与城市建设协调发展。

3. 突发事件应对。

新修订的《突发事件应对法》（2024 年施行）为检察机关监督应急物资储备、公共卫生事件处置等提供依据。例如，督促规范 AED （自动体外除颤仪）配置管理，完善院前急救体系，提升心脏骤停（SCA）患者的抢救成功率。

4. 网络空间治理。

针对网络暴力、虚假广告等损害公共利益的行为，检察机关可通过公益诉讼推动平台监管责任落实。

行政公益诉讼范围的扩展，体现了国家治理现代化需求，从 “事后救济” 转向 “源头预防”。检察机关通过 “4+N” 模式，既坚守传统领域的法律监督，又以单行法和实践探索，回应社会关切，为公共利益保护提供了立体化司法保障。但是，我们同时也要看到，检察机关的法律监督权力扩展，也在模糊监督权的权力边界，有可能对正常的执法、司法活动造成不当干预。

作者简介

张婷
北京办公室 高级合伙人

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郭毅佳
北京办公室 律师

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