专业解读

2024年7月8日，最高人民检察院举行“行政检察与民同行 助力法治中国建设”新闻发布会。会上，最高人民检察院副检察长张雪樵指出，实践中对一些小摊小贩、小微企业的行政处罚违反“过罚相当”原则，处以高额罚款，既不符合法律精神，不符合公平正义的要求，也损害了当事人的合法利益，甚至严重影响了当事人的生产生活，不利于他认识错误、改正错误，建立对法治的信赖，检察机关应当依法开展法律监督。

本文就张雪樵副检察长在新闻发布会上提及的该类行政处罚现象，简评如下：

一、“小过重罚”违反“过罚相当”原则

行政罚款是财产罚的一种，要求违法者缴纳一定数额的金钱，但不影响其人身自由和从事其他活动的权利。[1] 在行政立法和执法实践中，行政罚款最为常见。一些行政处罚案件中的高额行政罚款经常引发社会关注。

过罚相当原则不仅是设定行政处罚应遵循的原则，更是实施行政处罚应遵循的原则。《行政处罚法》第5条第2款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”根据前述规定，行政处罚应当遵循“过罚相当”原则，避免对当事人处以与其违法行为不适当的行政处罚。因此，前述“对一些小摊小贩、小微企业的处以高额罚款”，显然违反了“过罚相当”原则。

张雪樵副检察长也指出：在行政执法中既要严格执法，更应认真贯彻落实《行政处罚法》相关规定，既要避免“小过重罚”也要避免“重过轻罚”，应正确行使自由裁量权，确保“过罚相当”。

二、“小过重罚”违反“比例原则”

（一）比例原则的地位与概念

2000年以后至今，比例原则被认为是行政法的基本原则之一。[2]

2000年，在黑龙江哈尔滨市规划局诉黑龙江汇丰实业发展有限公司行政处罚纠纷案中，我国法院第一次完整地适用比例原则的三阶理论进行裁判。最高人民法院在行政判决书中写道：“规划局所作的处罚决定应针对影响的程度，责令汇丰公司采取相应的措施，既要保证行政管理目标的实现，又要兼顾保护相对人的权益，应以达到行政执法目的和目标为限，尽可能使相对人的权益遭受最小的侵害。”[3]

2010年，在《中国行政审判指导案例第1卷》对陈宁诉辽宁省庄河市公安局不予行政赔偿决定案的评析中，第一次对比例原则做了官方的界定。该评析认为，比例原则的含义是“行政主体实施行政行为应当兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围之内，二者应当有适当的比例”。[4]

（二）“小过重罚”如何违反“比例原则”？

比例原则在内容上包括适应性原则、最小最轻原则和均衡性原则。

适应性原则，又称为妥当性原则、妥适性原则或者适合性原则，即“所采取的手段和追求的目的应当是相适应的，强调手段和目的的一致性，强调所采取的措施必须能够实现行政目的或至少有助于行政目的达成并且是正确的手段。如果实现目的所采用的手段和目的本身相冲突，就是滥用职权”。

最小最轻原则，又称为必要性原则、最少侵害原则、最温和方式原则或不可替代性原则，即“如果实现一个行政目的，存在多种可选择的路径、手段、措施，那行政主体在实施行政行为的时候就应当选择对相对人权利影响最小的那一种手段，才是必要的。”

均衡性原则，又称狭义比例原则、比例性原则、相称性原则、手段和目的的均衡性原则，“要求行政主体执行职务时，面对多数可能选择之处置，应就法与目的的关系权衡更有利者而为之”。

因此，前述“对一些小摊小贩、小微企业处以高额罚款”的现象，当然也违反了比例原则，违反了适应性原则、最小最轻原则和均衡性原则。具体来讲，当处以过高的罚款时，对于小摊小贩、小微企业来说，并非对其日常经营影响最小，又并非实现“纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合”的最佳方式。

【结语】

针对“行政机关对小摊小贩、小微企业处以高额罚款”现象，除了检察机关的检察监督、法院以行政诉讼的形式事后裁判外，还需要行政机关以行政复议等方式纠正。同时，基层的行政机关也应当加强对依法行使行政处罚权、“过罚相当”“比例原则”等基本原则的认识和学习，积极提高执法水平，改善当地的营商环境。

脚注

[1] 张红：《科学设定行政罚款　实现过罚相当》，载《中国法治》杂志2024年第3期。
[2] 罗豪才、湛中乐主编：《行政法学（第四版）》，北京大学出版社2012年版，第33-34页。
[3] 参见最高人民法院（1999）行终字第20号行政判决书。
[4] 中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例第1卷》，中国法制出版社2010年版，第96页。

作者简介

董更
北京办公室 高级合伙人

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刘慧磊
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