专业解读

引言

2026年初，中资海外港口投资领域接连遭遇两起重大法律事件。1月29日，巴拿马最高法院裁定香港长江和记实业旗下巴拿马港口公司近三十年的特许经营合约“违宪”无效；同日，秘鲁利马第一宪法法院就中远海运港口秘鲁钱凯公司提起的宪法保护令（amparo）诉讼作出裁决，限制秘鲁交通基础设施投资监管机构（OSITRAN）对钱凯港行使“监管、监督、检查和处罚”权力。两起事件虽发生在不同国家、涉及不同法律机制，但其深层逻辑高度一致，均发生在中美地缘博弈日趋激烈的拉美腹地，且均以东道国司法或行政手段重新界定中资企业的运营边界。

随后在2月11日至12日，美国国务院西半球事务局在社交平台上公开发声，称“秘鲁可能正在失去对钱凯港的主权”，并发出警告：“廉价的中国资金代价是主权。”中方对此予以坚决反对和强烈不满。秘鲁外交部长亦明确回应，主权“绝不会受到威胁”。一时间，一座商业港口成为中美两个大国在拉美地区博弈的前沿阵地。

本文将从法律专业视角，系统梳理钱凯港监管争议的事实脉络与法律机理，结合巴拿马运河港口案的前车之鉴，深入剖析中资海外基础设施投资面临的法律风险新态势，并就企业如何在复杂的地缘政治与法律环境中有效维护自身合法权益，提出实务层面的应对建议。

一、钱凯港项目概况与投资架构

（一）项目背景

钱凯港（Puerto de Chancay）位于秘鲁首都利马以北约80公里的瓦拉尔省钱凯区，面朝太平洋，系天然深水良港，最大水深达17.8米。该港口由中远海运港口秘鲁钱凯公司（Cosco Shipping Ports Chancay Perú S.A.“CSPCP”）开发建设，系“一带一路”倡议在拉美地区的标志性工程。2024年11月14日，在中秘两国元首共同见证下正式开港运营。

项目总体规划投资约35亿美元。中远海运港口有限公司持有CSPCP 60%股权，秘鲁火山矿业公司（Volcan Compañía Minera）持有40%股权。一期工程建成4个码头泊位，年设计吞吐能力达100万标准箱（TEU）、散杂货600万吨、滚装汽车16万辆。

（二）法律架构的特殊性

理解钱凯港监管争议，首先需要把握其法律定位的特殊性。根据秘鲁《国家港口体系法》（Ley del Sistema Portuario Nacional）及其修正案，钱凯港被定性为“私人所有、公共使用”（infraestructura privada de uso público）的港口设施。这一法律属性意味着：

第一、港口系完全由私人资本投资建设，不涉及国家特许经营合同（concesión），也未使用公共资金。CSPCP依据秘鲁国家港务局（Autoridad Portuaria Nacional, “APN”）颁发的行政许可（autorización administrativa）取得运营资格。

第二、港口面向公众提供港口服务，具有公共使用属性。正是这一“公共使用”属性，成为OSITRAN主张对其行使全面监管权的核心法律依据。

第三、秘鲁国会于2024年通过法律修正案，明确授权私营港口企业可获得港口服务的独家经营权（exclusividad），为中远海运的独家经营地位提供了法律基础。

这一“私人所有+公共使用”的混合法律属性，在秘鲁港口法律框架中形成了一个监管受限地带——既非纯粹的私人商业设施，又区别于政府通过特许经营合同授予运营权的公共港口基础设施。由此引发的核心法律问题是：OSITRAN作为公共交通基础设施投资监管机构，其法定监管权是否自动延伸至此类“私有公用”港口？

二、OSITRAN监管争议的法律分析

（一）争议的起因与经过

OSITRAN（Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público）是秘鲁负责监督公共使用交通基础设施投资的独立监管机构，长期以来对秘鲁各主要特许经营港口（如卡亚俄港等）行使全面监管权。2024年至2025年间，随着钱凯港正式投入商业运营并快速放量，OSITRAN开始寻求将监管触角延伸至钱凯港，包括要求CSPCP按其所有销售额的1%缴纳监管费用。

CSPCP对此提出异议，认为钱凯港系完全私人投资项目，并非通过国家特许经营合同取得运营权，因此不应纳入OSITRAN的法定监管范畴。2025年底，CSPCP向利马第一宪法法院提起宪法保护令诉讼（acción de amparo），请求法院限制OSITRAN对钱凯港行使监管权力。

（二）2026年1月29日裁决的核心内容

2026年1月29日，利马第一宪法法院作出一审裁决，部分支持了CSPCP的诉讼请求。裁决的核心要点包括：

（1）限制OSITRAN权力：法院命令OSITRAN停止对钱凯港行使“监管、监督、检查和处罚”权力；

（2）保留有限的价格干预路径：裁决保留了OSITRAN在特定条件下进行费率干预的有限路径，但前提是秘鲁竞争管理机构INDECOPI事先作出相关认定，即仅在市场力量无法有效约束定价行为时方可介入；

（3）宪法解释的限缩路径：法院采纳了较为狭窄的宪法解释立场，认为港口的“私人所有、公共使用”分类并不能自动将其转化为公共领域资产，也不能自动触发适用于特许经营基础设施的全套监管体制。

（三）各方立场与法律论证

1. CSPCP的立场

CSPCP主张，秘鲁港口立法中的费率监管系一种“剩余性机制”（mecanismo residual），仅在市场竞争无法有效调节定价行为时方可启动。CSPCP进一步强调，该裁决“绝不涉及主权问题”，港口仍处于秘鲁法律框架之下，包括海关（SUNAT）、海事当局（DICAPI）、环保监管等多个国家机构在港口内维持常驻监管存在。其核心论证逻辑在于：OSITRAN的法定监管权限系针对通过特许经营合同运营的公共基础设施而设，钱凯港作为完全私人投资、通过行政许可运营的设施，不应被纳入该监管框架。

2. OSITRAN的立场

OSITRAN主张，CSPCP将成为“唯一一家向公众提供服务却不受监管的公司”，裁决将制约OSITRAN验证用户保护标准合规性的能力，包括信息透明义务、非歧视原则和正式投诉机制等。钱凯港占地约180公顷秘鲁国土并向公众提供服务，豁免其接受监管缺乏法律依据。OSITRAN援引了其对秘鲁内河港口LPO（普卡尔帕港）的监管先例，主张对提供公共服务的港口进行监管是其法定职责，不因港口所有权性质的差异而改变。

3. 秘鲁政府的立场

秘鲁内阁在社交平台发表声明，表示将在尊重秘鲁监管框架的同时捍卫私人投资。声明指出，如果裁决中规定的条件影响到OSITRAN的监管角色，政府将运用现行法律允许的法律救济手段。秘鲁外交部长则明确表示“主权绝对不会受到威胁”，并列举了海关、国家港务局、海事当局、环保机构等一系列对钱凯港保持监管的国家机构。

（四）后续司法走向与制度影响

OSITRAN已宣布将提起上诉，案件可能逐级上升至秘鲁宪法法院（Tribunal Constitucional）。该案的最终裁决结果将不仅决定钱凯港的监管环境，更将对秘鲁“私有公用”基础设施的监管范式产生深远的先例效应。

三、地缘政治叠加：美国介入与“双线作战”格局

（一）美国的公开施压

2026年2月11日至12日，美国国务院西半球事务局在平台发文，称“对最新报道表示关切，秘鲁可能无力监管其最重要的港口之一钱凯港，该港口处于掠夺性中国所有者的管辖之下”，并发出“廉价的中国资金代价是主权”的警告。这一措辞具有明显的政治施压意味，将一个法律层面的监管权限争议上升至“国家主权”层面。

值得关注的是，美方发声的时间节点精心选择在利马法院裁决公布之后、OSITRAN宣布上诉之际，客观上形成了外部政治压力与东道国内部法律程序的呼应叠加。此外，美国国务院在2026年1月已批准一项价值约15亿美元的对秘鲁军售计划，用于在距钱凯港不足80公里的卡亚俄市设计和升级海军基地基础设施，形成事实上的军事存在“对冲”。

（二）秘鲁政局动荡叠加风险

钱凯港面临的不确定性因秘鲁国内政局的高度动荡而进一步放大。2025年10月，时任总统博鲁阿尔特被国会弹劾罢免；继任的临时总统何塞·耶里又于2026年2月17日因政治丑闻被国会弹劾去职；目前由左翼议员何塞·巴尔卡萨尔担任临时总统，秘鲁将于2026年4月12日举行新一届总统大选。这种“十年八总统”的政局震荡，给中秘合作项目的政策连续性带来极大不确定性。

值得注意的是，美国驻秘鲁新任大使伯尼·纳瓦罗系特朗普政府“美国优先”政策的坚定执行者，其公开宣示要“根除”中国不断扩大的影响力。纳瓦罗在社交媒体上频繁贬低中国投资、呼吁秘鲁“捍卫主权”，形成持续的舆论施压。

（三）“双线作战”的实质

从法律实务角度观察，钱凯港当前面临的困境可概括为“双线作战”格局：一条线是东道国内部的法律与监管争议（OSITRAN监管权限之争），本质上是秘鲁国内法框架下“私有公用”基础设施的监管边界问题；另一条线是以美国为主导的外部地缘政治压力，通过“主权叙事”将商业投资安全化（securitization），试图影响东道国的政策取向和司法走向。

两条线并非相互独立，而是存在深层联动：外部政治压力为东道国内部的监管强化提供了“合法性叙事”，而国内法律争议的走向又可能反过来被外部势力利用或放大。这一“内外联动”机制，正是当前中资海外基础设施投资面临的最具挑战性的风险形态。

四、巴拿马运河港口案的警示与比较

在分析钱凯港案时，我们不能不关注几乎同日发生的巴拿马运河港口案。两案虽涉及不同法律机制，但其风险逻辑的同构性值得高度警惕。

（一）巴拿马案的基本事实

2026年1月29日，与钱凯港裁决同一天，巴拿马最高法院裁定，批准长江和记实业旗下巴拿马港口公司运营巴尔博亚港和克里斯托瓦尔港的1997年《第5号法律》及其续约法案“违宪”。该公司自1997年起运营巴拿马运河两端的两座港口，并于2021年完成续约至2047年。裁决的法律后果是将近三十年的特许经营合同整体置于“合法性不成立”的状态。

长和集团在公告中对裁决表示“强烈反对”，称其“有违诚信及背弃合约精神”，并宣布将“积极果断”启动国际仲裁程序。中国外交部表示“将采取一切必要措施，坚决维护中方企业正当合法权益”。中国国务院港澳事务办公室亦发声谴责该裁决“罔顾事实、背信弃义”。

（二）两案的比较分析

（三）风险同构性：“法律工具化”趋势

两起案件揭示了一个令人警惕的趋势，东道国在外部政治压力下，通过“法律工具化”手段重新定义与中资企业之间的权利义务关系。无论是巴拿马以“违宪审查”否定近三十年的合同效力，还是秘鲁通过监管机构的管辖权扩张主张对私人投资港口行使全面监管权，其本质都是以法律形式实现对中资控股关键基础设施的权力再配置。

值得注意的是，两案中美国因素的介入路径有所不同但目标一致：在巴拿马，美国通过直接政治施压和推动司法程序实现“去中国化”；在秘鲁，美国则采取“旁敲侧击”策略，借助“主权叙事”为东道国内部的监管强化提供外部合法性。两种路径的共同指向是：削弱中资企业对拉美关键物流枢纽的控制力。

五、中资海外港口投资的法律风险图谱与实务建议

（一）法律风险的新图谱

基于钱凯港案与巴拿马案的实践观察，我们认为当前中资海外基础设施投资面临的法律风险已呈现如下新特征：

1. 监管风险的“穿透性”

钱凯港案表明，即便投资者已通过合法路径取得运营资格，东道国监管机构仍可能通过扩大法律解释的方式，对原本不在其管辖范围内的私人投资项目主张监管权。这种“穿透式”监管风险具有事后性和不可预见性，传统的合同条款和行政许可可能无法提供充分保护。

2. 司法风险的“政治化”

两案均显示，东道国司法机关的裁判可能受到地缘政治因素的影响。巴拿马最高法院的“违宪”裁决发生在美国对巴拿马持续施压的大背景下；秘鲁法院的裁决则在中美拉美博弈升级的节点公布。投资者在评估东道国司法环境时，不能仅关注法律条文本身，还必须将地缘政治动态纳入风险评估框架。

3. 政策风险的“断裂性”

秘鲁十年内频繁的政权更迭（八位总统），使得中长期基础设施投资面临严峻的政策断裂风险。每一次政权更替都可能带来监管政策、合作态度乃至法律框架的调整。这种“政策断裂性”是新兴市场基础设施投资中最难以通过合同条款完全对冲的风险因素。

4. “内外联动”的复合风险

最值得警惕的是国内法律风险与外部地缘政治压力的联动效应。外部势力可以借助“主权”“安全”等叙事框架，为东道国内部的监管收紧、合同变更甚至资产收回提供政治合法性。投资者需要具备识别和应对这种复合风险的能力。

（二）实务建议

针对上述风险态势，我们从法律实务角度提出以下建议：

1. 投资架构设计：构建多层次保护体系

在投资架构设计阶段，应优先考虑通过已与东道国签署双边投资保护协定（BIT）的第三国设立投资控股平台，以获得国际投资仲裁管辖权的保护。同时，应当充分利用中秘自由贸易协定中的投资者—东道国争端解决机制（ISDS），确保在发生投资争端时有可靠的国际法律救济路径。此外，可考虑引入多元化股东结构，适当引入东道国本地资本或第三国投资者，以分散政治风险并增强项目在东道国的“本地化”属性。

2. 监管合规策略：主动合规而非被动抵制

钱凯港案的一个重要教训是：在东道国监管框架存在模糊性的领域，投资者应采取“主动合规”策略，而非一味寻求监管豁免。具体而言：应建立与东道国各监管机构的常态化沟通机制，确保信息透明；在收费标准、服务质量、用户投诉处理等敏感领域主动对标国际最佳实践；定期发布企业社会责任报告，展示项目对东道国经济社会发展的积极贡献。主动拥抱合理监管，可以有效降低外部势力借“监管受限”发动舆论攻击的空间。

3. 争议解决机制：多轨并行、分层布局

建议在投资协议中设置多层次争端解决条款：友好协商→第三方调解→国际仲裁（如ICSID、ICC或新加坡国际仲裁中心）。同时，应在东道国层面保持积极的法律应对，如钱凯港案中CSPCP运用amparo诉讼保护自身权利的做法值得肯定，但需注意国内法律程序与国际投资仲裁机制之间的程序衔接和策略协调。特别是在涉及“用尽当地救济”原则的情况下，需要对国内法律程序的策略选择予以审慎评估。

4. 政治风险管理：建立常态化政府关系与舆情监测体系

在政局动荡的东道国，投资者需要建立不依赖于特定政治人物或政党的“机构化”政府关系网络，与跨党派的国会议员、地方政府、行业协会、智库及媒体维持多元化沟通渠道。同时，应建立针对东道国政治动态和国际舆论环境的实时监测体系，在风险升级的早期阶段即启动预案响应。

5. 合同条款强化：嵌入“稳定条款”与“补偿机制”

在项目合同中应嵌入“稳定条款”（stabilization clauses），约定东道国法律法规变更导致投资者利益实质减损时的补偿机制。此外，可考虑购买政治风险保险（如MIGA、中国出口信用保险公司等提供的产品），为不可抗力型政治风险提供最后的安全网。

6. 协同应对：发挥中国政府和多边机制的保护作用

巴拿马案和钱凯港案均表明，中国政府对海外中资企业权益的保护力度正在显著加强。企业应充分利用中国外交部、商务部、驻外使领馆等外交资源，以及中国企业境外商务投诉服务中心等公共服务平台。同时，也应关注并积极参与国际层面的规则博弈，如在世贸组织、APEC等多边平台上推动公平投资环境的制度建设。

结语

钱凯港监管争议与巴拿马运河港口案共同揭示了一个不容回避的现实：中资海外基础设施投资正进入一个法律风险与地缘政治风险深度交织的新时代。在这个时代，法律不再仅仅是保护投资者权利的盾牌，也可能成为东道国或外部势力重新配置资源控制权的工具。

但我们同时也应看到，钱凯港2025年的运营数据表明其商业价值已获得市场验证，截至2025年11月14日累计完成集装箱吞吐量为27万TEU，稳居秘鲁第三大港口，亚拉贸易通道的核心枢纽地位正在确立。商业逻辑的底层力量，终将与法律保护和外交支持一道，构成维护中资海外投资利益的三重支柱。

对于中国“走出去”企业而言，面对日益复杂的海外投资环境，既不能因噎废食、畏缩不前，也不能掉以轻心、疏于防范。唯有在投资全周期中嵌入专业化的法律风险管理机制，在合规运营中积累信誉资本，在争端解决中善用国内和国际多元法律工具，方能在惊涛骇浪中稳健远航。

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