专业解读

本文近两万字，将拆分为3篇，文章目录如下：
目录
一、教育行政管理法治化原则
二、教育行政主体的职权
三、教育行政机关的行政管理手段
四、教育政策实施中的法律问题
五、教育事业发展与风险挑战问题

本文从行政法的视角出发，探讨教育政策与管理在国家治理体系中的法律基础与运作机制。教育行政作为国家干预教育的重要手段，必须在法治框架下运行，以实现公平、公正与效率。通过分析教育行政的权力配置、程序正当性、法律责任及司法救济等要素，本文强调规范化、透明化的教育治理对于提高教育公共服务质量具有重要意义。本文中对当前教育行政中存在的越权、程序缺失和监督乏力等问题进行了分析，呼吁构建以法律为核心的现代教育治理体系，实现教育政策的法治化、科学化与民主化。

关键词：行政法、教育政策与管理、行政管理、权利保护

前文链接：
研究丨行政法背景下的教育政策与管理（一）

三、教育行政机关的行政管理手段

（一）行政许可

教育行政许可是教育行政机关应行政相对方的申请，通过颁发许可证、执照等形式，依法赋予行政相对方从事某种教育活动的法律资格或实施某种教育行为的法律权利的行政行为。

教育行政许可的种类主要包括高等学校和其他高等教育机构筹设审批、设置审批；民办、中外合作开办中等及以下学校和其他教育机构筹设审批；中等及以下学校和其他教育机构设置审批；开办外籍人员子女学校审批；中外、内地与港澳、大陆与台湾合作办学项目审批；高等学校和其他高等教育机构章程核准；学位授权审核；中小学课程教材审定；中小学教学地图审定；教师资格认定等。

行政许可的程序包括，（1）申请：一般以书面形式提出，申请书需采用格式文本的，教育行政部门应免费提供。申请可由申请人到教育行政部门办公场所提出，也可通过信函、电报、电传、传真和电子邮件等方式提出。（2）受理：教育行政部门接到申请后，会对申请事项是否需取得行政许可、是否属本机关职权范围、申请人有无不得申请情形、是否提交规定材料、材料是否齐全和符合法定形式等进行审查，在收到符合法定形式的全部材料后 5 日内，出具加盖印章和注明日期的书面凭证。（3）审查：受理申请后，教育行政部门会对申请材料进行审查。根据法律、法规、规章规定需对材料实质内容核实的，会指派两名以上工作人员共同进行。依法需专家评审、考试、听证的，应制作通知书告知申请人所需时间，该时间不计算在许可期限内。（4）决定：教育行政部门根据审查结果作出决定。准予许可的，制作格式化的准予行政许可决定书并公开，需颁发证件的，向申请人颁发加盖印章的许可证、资格证、批准文件等；不予许可的，向申请人书面说明理由，并告知申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限。

（二）行政处罚

教育行政主管部门根据《中华人民共和国行政处罚法》《教育行政处罚暂行办法》等法律、法规、规章规定，对违反教育行政管理秩序的个人、法人或其他组织实施的行政惩戒措施。教育行政处罚种类包括警告；罚款；没收违法所得，没收违法颁发、印制的学历证书、学位证书及其他学业证书；撤销违法举办的学校和其他教育机构；取消颁发学历、学位和其他学业证书的资格；撤销教师资格；停考，停止申请认定资格；责令停止招生；吊销办学许可证；法律、法规规定的其他教育行政处罚。

从行政管理事项的角度教育行政处罚包括：（1）对违规办学机构处以罚款或吊销执照。（2）对违反法律、法规和国家有关规定举办学校或其他教育机构的，由教育行政部门予以撤销；有违法所得的，没收违法所得。（3）未经注册登记，擅自招收幼儿；园舍、设施不符国家卫生标准、安全标准，妨害幼儿身体健康或威胁幼儿生命安全等情形，由教育行政部门责令限期整顿，并视情节轻重给予停止招生、停止办园的处罚。（4）非法举办国家教育考试的，由主管教育行政部门宣布考试无效，有违法所得的，没收违法所得。参加国家教育考试的考生，以虚报或伪造、涂改有关材料及其他欺诈手段取得考试资格等行为，由主管教育行政部门宣布考试无效等。（5）教师弄虚作假或以其他欺骗手段获得教师资格，品行不良、侮辱学生，影响恶劣的，由教育行政部门给予撤销教师资格、自撤销之日起五年内不得重新申请认定教师资格的处罚。

教育行政处罚要遵循以下原则：（1）处罚法定原则。行政处罚必须依据法律、法规、规章的规定进行，实施处罚的主体、权限、程序等都要符合法律规定。（2）公平公正原则。对于相同或相似的违法行为，应给予相同或相近的处罚，不能因当事人的身份、地位等因素而区别对待。（3）过罚相当原则。处罚的种类和幅度要与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相适应，避免处罚过重或过轻。（4）处罚与教育相结合原则。处罚不仅是为了惩罚违法行为，更要通过处罚教育当事人，使其认识到错误并改正，达到预防违法的目的。

行使教育行政处罚裁量权时，应当综合考虑违法行为的方式、手段、危害对象、次数、规模、涉及区域和范围、造成的危害后果、社会影响程度、持续时间、违法金额以及当事人改正违法行为的态度、措施、效果等因素。不予行政处罚的情况包括不满 14 周岁的未成年人实施违法行为的；精神病人、智力残疾人在不能辨认或者不能控制自己行为时实施违法行为的；违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的；当事人有证据足以证明没有主观过错的（法律、行政法规另有规定的，从其规定）等情形，依法不予行政处罚。从轻或减轻行政处罚的情况包括已满 14 周岁不满 18 周岁的未成年人实施违法行为的；主动消除或者减轻违法行为危害后果的；受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的；主动供述教育执法部门尚未掌握的违法行为的；配合教育执法部门查处违法行为有立功表现的等情形，应当依法从轻或者减轻行政处罚。从重行政处罚的情形包括阻碍或者拒不配合教育行政执法人员依法执行职务的；伪造、损毁、隐匿证据，无理由拒绝、拖延提供证据或者提供虚假材料的；打击报复举报人、投诉人、证人、鉴定人、执法人员的；实施违法行为被教育执法部门处罚后两年内再次实施违法行为的等情形，可以作为从重行政处罚的考虑因素。

教育行政处罚的程序要求：（1）告知义务。在作出行政处罚决定前，应当告知当事人作出处罚决定的事实、理由和依据，以及当事人享有的陈述、申辩、要求听证等权利。（2）听取陈述和申辩。充分听取当事人的陈述、申辩，对当事人的申辩意见以及是否予以采纳，应当在处罚决定书中载明并说明理由。（3）听证程序。对于一些较重的处罚，如没收较大数额违法所得、没收非法财物、责令停止招生、吊销办学许可证、较大数额罚款等，当事人要求听证的，应当依法举行听证。（4）法制审核。对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的案件，或者涉及重大公共利益、直接关系当事人或者第三人重大权益经过听证程序、案件情况疑难复杂涉及多个法律关系等情形，应当进行法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。（5）集体讨论。《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条规定，一般行政处罚案件调查终结后，行政机关负责人对调查结果进行审查，并根据不同情况分别作出决定；而对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚时，行政机关负责人应当召集有关人员集体讨论决定 。何谓“情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚时”。从罚款额度判断：不同地区和部门对需集体讨论的罚款数额标准有所差异。例如，部分地方规定，个人罚款 1 万元（含）以上、法人罚款 10 万元（含）以上的案件，需召开重大案件集体讨论会研究决定；有的则规定对公民处以 5000 元以上、对法人或者其他组织处以 5 万元以上罚款的案件，应提交集体讨论。从处罚类型判断：当涉及责令停业、吊销许可证，没收违法所得或非法财物达到一定数额，以及对当事人有较大影响的资格罚和行为罚，如拟吊销许可证件、责令停产整治、责令停产停业、责令关闭、限制从业、禁止从业等，通常需集体讨论。此外，作出不予处罚、减轻或者从重处罚决定的案件，以及本辖区内属于特定执法管辖的其他重大疑难、复杂案件，也需集体讨论。

（三）行政协议

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。

教育行政协议的类型主要有：（1）师范生免费教育协议：如省教育行政主管部门依据相关政策，为落实免费师范生就业工作与免费师范生及实行师范生免费教育的教育部直属师范大学签订的三方协议。协议中明确各方权利义务，包括免费师范生毕业后回生源所在地从事中小学教育工作的年限、教育部门为其落实任教学校的职责等。（2）高校合作办学协议：行政机关与高校或其他组织签订的合作办学协议，以推动教育资源的整合与优化，提高教育水平。例如，地方政府与高校合作建设特色学科或专业，协议中会约定各方在资金投入、师资配备、教学管理等方面的权利义务。（3）教育资助协议：政府为资助贫困学生或支持特定教育项目，与学生、学校或其他相关组织签订的协议。规定资助的条件、金额、使用方式以及各方的责任等，以确保资助资金能够合理使用，达到资助目的。

例如，在黄憬诉江苏省教育厅行政协议案中，2011年9月，黄憬作为乙方，江苏省教育厅作为丙方、华东师大作为甲方签订《师范生免费教育协议书》（以下简称《协议书》），该协议表明黄璟的生源地为无锡市，所学专业为地理科学。该协议关于各方的权利义务约定为：乙方“毕业后一般回生源所在地省份从事中小学教育工作不少于十年。毕业时由丙方安排，在需求岗位范围内进行双向选择，或服从分配，到中小学任教”；丙方“做好接受和安排免费师范毕业生到中小学任教的各项工作，确保其有编有岗。在乙方毕业时，组织用人单位与其在需求岗位范围内进行双向选择，落实任教学校”。2013年11月6日，教育部办公厅下发《关于做好2014届教育部直属师范大学免费师范毕业生就业工作的通知》，要求各省级教育行政部门会同机构编制部门在核定的中小学教师编制总额内，提前安排接收师范生编制计划。确保师范生到中小学任教有编有岗。各省级教育行政部门要在寒假期间组织师范生专场招聘活动，确保大多数师范生落实任教学校。2014年5月底前，确保90％师范生通过双向选择落实任教学校。2014年6月底仍未签约的师范生，由各省级教育行政部门会同有关部门统筹安排到师资紧缺地区的中小学校任教，确保师范生离校前全部落实任教学校。江苏省教育厅于2013年11月22日下发《关于做好我省2014年江苏籍国家免费师范毕业生就业工作的通知》，要求全省各地教育行政部门在12月底前与本地区2014年江苏籍师范生联系，了解需求情况，落实就业岗位；会同当地人社和编制部门，在核定的中小学教师编制总额内，提前安排接收师范生编制计划；安排本地区2014年师范生供需见面和招聘活动，为每一位师范生落实任教学校。

2014年2月29日，无锡市南长区教育局（以下简称南长区教育局）向南长区编委报送《南长区教育系统关于2014年录用新教师的请示》，该请示写明：该地区拟招录中学地理教师2人，其中免费师范生1人。《2014年江苏籍国家免费师范毕业生分市人数表》及《2014届无锡籍免费师范生信息汇总》可证明，无锡市2014年师范生共9人，在华东师大就读的为3人，其中1人为黄憬，其专业为地理科学。南长区教育局与黄憬等师范生联系面谈就业问题。黄憬接电话或短信后以各种理由推脱不与南长区教育局工作人员见面。清明节期间，黄璟之母将黄璟的就业推荐表等材料送至南长区教育局，南长区教育局告知需与黄憬本人面谈，未接收材料。因新招录的教师须在当地人社部门指定医院参加体检，南长区教育局工作人员与黄憬短信联系通知其体检，黄憬未按要求参加体检。2014年5月5日，江苏省教育厅高校招生就业指导中心的工作人员与黄憬通电话，再次告知其到南长区教育局参加体检，没有体检可能失去就业机会。黄璟仍未按照要求到南长区教育局面谈及参加体检，其毕业后未能在无锡市南长区学校任教。黄憬不服，认为毕业前其有双向选择权，可以不回去。按照《协议书》约定，只要正常毕业报到，江苏省教育厅就应当履行分配工作的义务。黄憬签订的《协议书》第十三条载明：黄憬毕业时由省教育厅安排，在需求岗位范围内进行双向选择，或服从分配，到中小学任教。第十七条载明，省教育厅做好接收和安排免费师范毕业生到中小学任教的各项工作，确保其有编有岗。

江苏省高级人民法院二审行政判决认为，黄憬签订的《协议书》第十三条载明：黄憬毕业时由江苏省教育厅安排，在需求岗位范围内进行双向选择，或服从分配，到中小学任教。第十七条载明，江苏省教育厅做好接收和安排免费师范毕业生到中小学任教的各项工作，确保其有编有岗。江苏省教育厅在通知中要求，各地教育行政部门要会同人社和编制部门在核定的中小学教师编制总额内，提前安排接收国家免费师范毕业生编制计划；统筹安排本地区2014年国家免费师范毕业生供需见面和招聘活动。“各地教育行政部门要督促和指导本地区2014年江苏籍国家免费师范毕业生就业工作，保证国家免费师范毕业生就业各项政策落实到位，最大限度地提高签约率，2014年5月30日前完成本地区2014年江苏籍国家免费师范毕业生就业工作。”黄憬生源地在无锡市南长区，南长区教育局根据规定向当地编委申报并确定编制计划。其后，南长区教育局多次与黄憬联系约其面谈，但黄憬未如约前往，亦未参加体检。经省教育厅高校招生就业指导服务中心再次告知黄憬不参加体检的不利后果，黄璟仍未按要求到南长区教育局面谈及参加体检。据此可以认定省教育厅及有关教育行政部门已经履行教育部文件及《协议书》规定的履约管理义务。而与南长区教育局面谈、参加南长区教育局组织的体检等事务需要黄憬本人参与，这些事务虽未在《协议书》中明确约定，但根据协议签订的目的，黄憬应予配合和协助。黄憬未予配合和协助，导致协议的目的未能实现，不能认定省教育厅不履行《协议书》的约定。据此，判决驳回黄憬上诉，维持一审驳回黄憬诉讼请求的判决。

（四）行政指导

教育行政指导是教育行政部门依据法定职责，在行政相对人的同意或协助下，以提醒、教育、劝告、建议等非强制方式，引导其作出或不作出某种行为，以有效地实现教育行政管理目的、维护正常的教育行政管理秩序的行政行为。

教育行政指导的主要方式：（1）政策指引：为行政相对人提供信息公开、业务咨询等活动，为学校等指明发展方向，引导其规范办学行为。（2）监管劝勉：发现学校等因内部制度缺失等出现违法行为或存在普遍性问题时，约见相关负责人谈话劝勉，督促其完善制度、整改问题。（3）提示提醒：在学校招生、收费和寒暑假等之前，以口头或书面形式向行政相对人宣传法律法规，提示其按要求履行义务，加强自律。（4）警示纠错：对有违法违规行为的行政相对人进行警示，责令其纠正错误。（5）示范引领：通过表彰先进等方式，带动行政相对人强化规范管理意识，提升教育教学质量。（6）重大案件回访：对发生重大违法违规问题或造成较大影响的行政相对人定期或不定期回访，指导整改，巩固执法效果。（7）信用信息公示：教育行政部门将职责范围内的信用信息依法依规向社会公开，为行政相对人提供引导性参考。

除以上行政管理手段外，教育行政机关根据法律、法规、规章授权，还依法享有其他行政管理手段。

（五）法律、法规、规章授权的组织的行政职权

学校、科研机构。学校、科研机构的行政权指学校、科研机构根据法律、法规和规章的授权，依法享有以自己名义对外行使教育行政管理职权、自行对外承担相应法律责任的权力。

依照法律授权，学校、科研机构可以行使以下职权：（1） 学生管理。具体有招生录取，包括依法制定并执行招生政策（2） 学籍管理。负责学生的注册、转学、休学、复学、退学等事务。（3）纪律处分。对违规学生进行警告、记过、开除等处分。（4）教学管理。依法制定教学计划和课程安排。组织考试并评定学生成绩，颁发学历和学位证书。（5）教师管理。依法聘任和解聘教职工。（6）考核与培训。对教师进行绩效考核和继续教育。（7）财务管理。依法编制和执行学校预算。（8）收费管理。按规定收取学费、住宿费、伙食费等其他费用。（9）设施管理。负责教学设备的采购和维护，对教学设施进行有效利用和安全管理。（10）校园建设。依法规划和管理校园基础设施建设。（11）校园安全管理。依法维护校园秩序，保障师生安全。（12）应急处理。制定并实施应急预案，处理突发事件。（13）对外合作。依法与企业、科研机构等开展合作。（14）国际交流。依法进行国际合作与交流活动。（15）法律事务。依法签订和管理各类合同。（16）纠纷处理。依法处理校内外的法律纠纷。

上述管理职权中，属于行政管理职权的主要有：（1）根据国家确定的指标进行招生录取的行为。（2）颁发学历和学位证书行为。（3）进行学籍管理，对违法违规学生作出开除学籍处分的行为。（甘露诉暨南大学开除学籍案）（4）委托培训行政协议等。

学校自治权与法律授予的行政权的区分标准目前尚需探索。

作者简介

张婷
北京办公室 高级合伙人

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郭毅佳
北京办公室 律师

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