专业解读

超10万亿元PPP存量项目正面临前所未有的退出压力。2023年PPP新机制实施以来，存量项目"新老划断"、政府付费受限、项目库取消等政策剧变，叠加地方财政紧张，使得市政基础设施领域的PPP股权退出和资产退出纠纷急剧上升。如何在复杂政策环境下有效退出、维护合法权益，已成为社会资本方的核心关切。

政策重塑下的退出困境

2023年11月国办函〔2023〕115号文奠定了PPP新机制的基调：聚焦使用者付费项目、全部采取特许经营模式、优先选择民营企业参与。2024年5月施行的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（17号令）进一步明确，政府不得承诺固定投资回报，禁止通过可用性付费等方式变相兜底。2025年8月国办函〔2025〕84号文则对存量项目作出分类处置安排，要求2024年底前未开工项目原则上不再采取PPP模式实施。

政策收紧直接冲击社会资本方的退出预期。一方面，财政部PPP项目库取消后，银行对存量项目合规性存疑，融资成本从4%左右攀升至6%以上；另一方面，缺乏全国统一的PPP股权转让市场，资产证券化发展缓慢，地方政府缺乏配合提前退出的动力。更为棘手的是，253个市县的财政支出责任已突破10%红线，政府履约能力严重不足。

股权退出的三重法律障碍

锁定期限制是股权退出的首道关卡。财金〔2014〕156号文要求设定股权锁定期，通常自项目运营日起计算，至少延续至缺陷责任期届满。2024年17号令第二十一条更强调"选定的特许经营者及其投融资、建设责任不得调整" ，确需调整的须重新履行特许经营者选择程序。这意味着社会资本方在建设期内几乎无法通过股权转让退出。

政府同意权构成第二重障碍。PPP合同普遍约定股权变更须经实施机构书面同意，受让方须具备相应技术能力、财务信用和运营管理资质。实践中，政府审批周期长、标准模糊，甚至以"不予配合"方式变相阻止退出。涉及国有股权的转让还须在产权交易机构公开挂牌，披露期限不少于20个工作日。

价格机制缺失是第三重障碍。合同往往未明确约定股权转让的定价方式，评估基准日、评估方法、预期收益计算等均可能引发重大分歧。

资产移交与政府回购的核心争议

市政PPP项目的资产专用性极强。污水处理厂、垃圾焚烧设施难以改作他用，市政管网与土地权属分离，资产估值缺乏统一标准。在期满移交与提前终止移交之间，补偿逻辑截然不同：期满移交通常为无偿或低偿，而提前终止则应给予公平合理补偿。

政府回购纠纷集中体现了法律定性的困境。最高人民法院（2014） 民二终字第40号案确认，特许经营协议终止后的回购款支付争议属于民事纠纷，不排除民事法律规范适用。然而，2020年《行政协议司法解释》将特许经营协议界定为行政协议，导致仲裁条款效力存疑。安徽省高院（2019）皖行终1092号案明确，PPP项目退库不构成合同无效的法定情形，这对担忧合规性的社会资本方而言是重要利好。 

争议解决的程序困局

PPP合同的"公私混合"性质导致争议解决路径选择困难。涉及行政许可、处罚、监督等行政职能的争议适用行政诉讼；涉及合同履行、回购款支付等财产性争议则具有民事性质。

诉讼时效和起诉期限差异显著。民事诉讼时效一般为3年，而行政诉讼起诉期限仅6个月。社会资本方须在时效届满前发送催款函并保留送达证据，必要时先行起诉以中断时效。

风险防范与维权策略

合同签订阶段应重点关注退出条款设计。建议明确政府违约的具体情形（如付费逾期超过一定期限），约定违约情形下的退出程序和时间表，设置合理违约金标准。补偿范围应涵盖未偿贷款本息、未收回投资成本、合理预期收益及退出直接费用。股权锁定期应区分施工投资人与财务投资人，给予后者更灵活的退出空间。

运营阶段须做好证据保全。所有往来函件应编号存档、保留送达回执；政府拖欠付费的催款函须采用EMS或公证送达；运营数据、绩效考核结果需完整留存。这些证据在后续诉讼或仲裁中往往具有决定性作用。

退出谈判阶段应把握时机、灵活应对。地方政府换届后新领导有"新官理旧账"压力、专项债等化债资金下达、被上级部门通报审计时，往往是谈判的有利窗口。可同时准备多种方案：政府一次性回购、分期回购、引入第三方接盘、调整为委托运营等，为政府提供选择空间。

争议发生时须专业应对。应聘请专业团队全面评估诉求的合理性和可实现性，准备充分证据材料，审慎选择诉讼或仲裁路径。区分合同履行类诉求与行政行为类诉求，避免因程序选择不当被裁定驳回起诉。

结语

PPP存量项目退出纠纷的本质，是政策调整期社会资本方与地方政府之间利益再平衡的过程。84号文明确要求地方政府依法履约、按效付费，不得以拖延验收、延迟评价等方式拖欠款项，这为社会资本方维权提供了政策支撑。在法律层面，最高人民法院近年判决呈现出保护社会资本合法权益的趋势，支持按合同约定进行补偿和结算。

社会资本方应当认识到，PPP项目退出涉及多方主体、多重法律关系，协商谈判与依法维权并非对立选择。在充分评估自身权利义务的基础上，灵活运用政策工具和法律手段，既要据理力争、维护合法权益，也要务实灵活、推动问题解决。唯有如此，方能在这场退出博弈中实现利益最大化。