专业解读

2024年7月1日正式生效的新《公司法》将“完善中国特色现代企业制度”写入第一条立法目的条款，首次使用“国家出资企业”这一概念并设置专章对国家出资企业的组织机构进行特别规定，既是对此前国有企业改革成果的制度性总结，也为未来深化改革提供法律上的保障。本次“国家出资公司组织机构的特别规定”一章共十条，不仅首次使用“国家出资公司”“履行出资人职责的机构”的概念，对国家出资公司党组织发挥领导作用和依法建立健全内部监督管理和风险控制制度提出明确要求，也存在明确董事会单层治理模式、引入外部董事制度等公司治理结构上的创新。

这些新概念、新要求对国家出资公司的公司治理和企业合规有何影响？国有企业如何结合新《公司法》国家出资企业一章的规定，投入到完善中国特色现代国有企业制度的改革中？本文将围绕“国家出资公司”和“履行出资人职责的机构”这两个全新概念，讨论新《公司法》中与“国家出资公司”这一概念相关的特别规定的适用范围以及“出资人职责”的内容和履行主体，为国有企业适用新《公司法》“国家出资公司组织机构的特别规定”这一章节扫清概念上的障碍。

一、 对“国家出资公司”的理解

（一） 新《公司法》“国家出资公司”与《企业国有资产法》“国家出资企业”对比

虽然“国家出资公司”这一概念为首次在《公司法》中出现，但早在2008年，《企业国有资产法》就对“国家出资企业”进行过定义。两部法律中“国家出资公司”和“国家出资企业”的定义存在明显差异。

从上述条款的具体表述看，新《公司法》中规定的的国家出资公司仅限于有限责任公司和股份有限公司，而不包含其他形式的企业；此外，新《公司法》中规定的国家出资公司也不包括国有资本参股公司。根据《国有企业参股管理暂行办法》的规定，“参股是指国有企业在所投资企业持股比例不超过50%且不具有实际控制力的股权投资。”这意味着，国家出资比例不超过50%且不具有实际控制力的公司不属于国家出资公司，不适用新《公司法》第七章的特别规定。

（二） 原《公司法》“国有独资公司”与新《公司法》“国家出资公司”对比

在体例结构上，《公司法》始终采取在“有限责任公司的设立和组织机构”一章下设一节对国有独资公司进行特别规定的结构，新《公司法》不仅创设了“国家出资公司”的概念，也将国家出资公司组织机构的特别规定单设为一章，与有限责任公司、股份有限公司的规定并列，显示出立法者对国家出资公司的关注和重视。内容上，新《公司法》删除原《公司法》对“国有独资公司”的定义，以对“国家出资公司”的定义取代。

新《公司法》通过创设“国家出资公司”的概念扩大了特别规定的适用范围，除有限责任公司形式的国有独资公司外，更广泛范围内的国有企业将受到《公司法》特别规定的规制。

1. “国家出资公司”概念下的“国有独资公司”

新《公司法》在明确定义“国家出资公司”的同时删除了对“国有独资公司”的定义。有观点认为，虽然国有独资公司的定义被删除，但是新《公司法》中国有独资公司的内涵不变。这样的说法可能不够准确。

根据原《公司法》的定义，国有独资公司的组织形式只能是有限责任公司；但新《公司法》规定，国家出资公司包括国家出资的有限责任公司、股份有限公司。

国有独资公司范围的扩大或与新《公司法》对一人股份有限公司法律地位的承认有关。新《公司法》将设立股份有限公司的发起人人数下限从原来的二人修改为一人，标志着一人股份有限公司的法律地位得到承认。基于此，如果将国有独资公司视为特殊的一人公司，则其组织形式可以是股份有限公司。

2. “国家出资公司”概念下的“国有资本控股公司”

新《公司法》中同样没有对“国有资本控股公司”进行明确的定义，但2016年发布的《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第32号）（以下简称“第32号令”）第四条对国有控股公司有所提及：

“本办法所称国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括：（一）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业；（二）本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；（三）本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业；（四）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。”

从以上规定来看，第32号令对国有控股企业和国有实际控制企业采用的判断标准较为宽泛，国有出资超过50%和国有出资虽小于50%但为第一大股东且能享有实际支配权的企业均可被认定为国有控股企业、国有实际控制企业。

虽然新《公司法》没有明确“国有资本控股公司”的具体判断标准，但结合第32号令及新《公司法》本次修订的立法目的来看，对“控股”做广义的理解，即国家出资比例未超过50%但能够实现对公司的实际控制时就属于国家出资公司，似乎更符合本次新《公司法》创设“国家出资公司”概念的本意。通过广义的解释，更多国家出资公司将被纳入到国家出资公司特别规定的规制范围之中。

3. “国家出资公司”概念下各级子公司的认定

关于国家出资公司是否包含各级子公司，根据2023年9月5日国资委官网对《关于“国家出资企业”如何定义的问题咨询》的答复，无论是《企业国有资产法》，还是第32号令，国家出资企业是指各级国资监管机构代表本级人民政府履行出资人职责的企业，即一级企业，不包含子企业。如前文所述，《企业国有资产法》对国家出资企业的定义比新《公司法》对国家出资公司的定义更为宽泛。如果据此类推解释，则国家出资公司所指公司也仅包括由国家出资的一级公司，而不包含各类子公司。

二、 对“出资人职责”的理解

（一）“出资人职责”的履行机构

根据原《公司法》的规定，只有经国务院或者地方人民政府授权的本级人民政府国有资产监督管理机构才能履行出资人职责。新《公司法》第一百六十九条则规定，国务院或地方人民政府可直接代表国家依法履行出资人职责，也可授权国有资产监督管理机构或其他部门、机构对国家出资公司履行出资人职责，这无疑扩大了履行出资人职责的主体范围，也意味着对国家出资企业进行监督和管理的部门和机构将更加多元。

（二） “出资人职责”的内容

新《公司法》下，出资人职责的内容更加明确，相比起原公司法，履行出资人职责的机构的职权也得到了强化。

一方面，根据新《公司法》，公司章程的制定和修改由履行出资人职责的机构全权负责。而在本次修订前，《公司法》明确规定公司章程可以由董事会制订后报国有资产监督管理机构批准，并且没有明确要求公司章程的制定和修改必须由董事会制订后报国有资产监督管理机构决定。此外，原《公司法》中所规定的应当报经本级人民政府批准的事项在新《公司法》中被删除。

另一方面，新《公司法》第一百七十二条规定，由履行出资人职责的机构行使股东会职权。根据这一规定，履行出资人职责的机构不仅可以行使公司法中规定的股东会法定职权，也可以行使公司章程中规定的股东会职权。如前文所述，由于公司章程的制定和修改由履行出资人职责的机构全权负责，因此履行出资人职责的机构理论上可以较为不受限制地决定自身的职权范围。

根据上文对“国家出资公司”和“出资人职责”的讨论，此次《公司法》修订，扩大了受公司法特别规定规制的国有企业的范围，同时也扩大了对国家出资企业进行监督和管理的部门和机构的范围，强化了履行出资人职责的机构的职权。为此，国有企业特别是国家出资企业需积极应对变化和挑战，结合新《公司法》的规定加强内部合规管理，不断完善国有企业中国特色现代企业制度。

作者简介

栾佳
北京办公室 合伙人

业务领域：商事争议解决、公司实务与公司合规

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高羽
北京办公室 实习律师

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