专业解读

行政诉讼系列文章：（一）行政法原则的司法适用·梳理

本篇文章为行政诉讼系列文章之二，本篇主题为行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》（下称《行政诉讼法》）第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”

关于行政诉讼的受案范围，《行政诉讼法》第十二条做了肯定列举，第十三条做了否定列举；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（下称《行诉解释》）中进一步列举了非受案范围的具体情形。本文将对《行政诉讼法》与《行诉解释》中明确列举的、不在行政诉讼受案范围内的情形一一说明。

一、《行政诉讼法》中的非受案范围列举

（一）国防、外交等国家行为

《行诉解释》将“国家行为”解释为，国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态等行为。

（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令

《行诉解释》将“具有普遍约束力的决定、命令”解释为：行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。

1989年《行政诉讼法》中规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”而2014年《行政诉讼法》修改时删去了其中的“具体”二字。在金某、张某诉北京市海淀区人民政府再审案中（参见（2016）最高法行申2856号判决书），最高法指出，以上修改并不意味着抽象行政行为就此纳入了行政诉讼的受案范围。本案再审申请人请求撤销的规范性文件并不直接对其权利义务产生影响，申请人起诉要求判决行政机关履行撤销该文件的职责不属于行政诉讼的受案范围。

但是，即使被诉行为在外观上具有针对不特定对象、反复适用的特点，实务中也不必然被排除在行政诉讼之外。

如在 设置交通信号灯属于行政诉讼受案范围｜不止行政裁判观察 一案中，一审认为，设置交通信号灯可视为行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定和命令，驳回原告起诉，但该观点未得到二审法院的支持。二审认为，交通信号灯一旦投入使用，在特定的时间、空间内就可以对道路通行者的通行行为产生法律效果，影响到道路通行者的权利义务，符合可诉行政行为的特征，属于行政诉讼受案范围，将其视作规范性文件是对该概念的不当扩大理解。法院还指出，有权提起诉讼者应当具有利害关系。

（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定

《行诉解释》将“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”解释为行政机关作出的涉及行政机关工作人员公务员权利义务的决定。如《中华人民共和国公务员法》规定的公务员内部管理事项中的人事处理行为，这些行为不具有行政行为外部性的特征，且针对的是行政机关工作人员，不在行政诉讼的调整范围之内。

（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为

如《中华人民共和国行政复议法》（下称《行政复议法》）第二十六条规定：“对省、自治区、直辖市人民政府依照本法第二十四条第二款的规定、国务院部门依照本法第二十五条第一项的规定作出的行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”

又如《中华人民共和国出境入境管理法》第六十四条规定：“外国人对依照本法规定对其实施的继续盘问、拘留审查、限制活动范围、遣送出境措施不服的，可以依法申请行政复议，该行政复议决定为最终决定。其他境外人员对依照本法规定对其实施的遣送出境措施不服，申请行政复议的，适用前款规定。”

二、《行诉解释》中的非受案范围列举

（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为

公安、国安机关同时具有刑事职权与行政职权，其依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为不在行政诉讼受案范围。

其中，公安机关的行政调查与刑事侦查行为存在重叠，在难以确定时，有法院倾向于将行为认定为行政行为。在 案例库：交警强制检验血液行为属于行政诉讼受案范围｜不止行政裁判观察 一案中，法院认为，是否对当事人追究刑事责任，取决于其是否为醉驾，这与检测结果相关联，在血液检测时确有可能对当事人仅处以行政处罚。适时有效的《公安机关办理行政案件程序规定》第五十一条规定（现该法第六十五条）：“对发现或者受理的案件暂时无法确定为刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序办理。”据此，交警大队应当按照行政案件的程序办理相关检测，涉案强制检测行为应该界定为行政强制行为，属于受案范围。

除公安、国安等机关依照刑事诉讼法授权实施的行为不可诉外，其他行政机关所作行为如非基于其行政职能，亦不属于行政诉讼的受案范围。案例库：行政机关以民事主体身份实施的行为不属于行政复议及诉讼的受案范围｜不止行政裁判观察 是行政机关非行政职权行为的典型案例。行政机关同时具有民法法人身份，可能以平等主体的身份从事相关民事活动，此时，其行为不在行政诉讼的受案范围内。

对公房承租人分户申请不予处理的行为属于行政诉讼受案范围｜不止行政裁判观察案亦是关于此问题的讨论。一审认为公房租赁既有民事法律关系也有行政法律关系，只有“依职权变更直管公房承租人”和“请求变更直管公房租赁关系但不予变更”应作为行政案件受理；但二审认为被诉不履职行为具有行政管理性质，应当属于行政诉讼受案范围。

（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为

除调解行为与仲裁行为外，有法院提出，劳动仲裁委员会作出的不予受理决定同样不可诉。参见 仲裁委员会作出的不予受理决定不属于行政诉讼受案范围｜北京行政裁判观察 一案，法院认为，《劳动人事争议仲裁办案规则》第三十一条规定，对仲裁委员会逾期未作出决定或决定不予受理的，申请人可以就该争议事项向人民法院提起诉讼。对上述条款的准确理解是，申请人可就“争议事项”即劳动人事争议纠纷向人民法院提起诉讼，而非对仲裁委员会逾期未作出决定或作出的不予受理决定提起诉讼。据此，仲裁委员会作出的不予受理决定，不属于行政诉讼受案范围。

（三）行政指导行为

行政指导不具有强制执行力，不仅不属于行政诉讼受案范围，亦不在行政复议范围。例如，在 无强制力的行政指导行为不属于行政复议范围｜北京行政裁判观察 一案中，法院指出，行政机关作出的《关于解除房屋安全隐患的函》是不具有强制力的行政指导行为，未直接设定权利义务，不属于行政复议范围。

（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为

在 重复处理行为不属于行政诉讼的受案范围｜北京行政裁判观察 一案中，法院认为，所谓重复处理行为是指行政机关所作出的没有改变原有行政法律关系、没有对当事人的权利义务产生新的影响的行为。凡是行政机关以已经存在相关的行政行为不得随意变更或者撤销为由，明示或者默示拒绝行政相对人的申请，以及在拒绝的同时增加别的拒绝理由的，均属于重复处理行为，不在行政诉讼的受案范围。

（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为

《行诉解释》第一条第二款第五项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于行政诉讼的受案范围。一般来说，行政机关的内部行为不产生外部法律效力，不属于受案范围，但在实务中需注意内部行为外化对于可诉性的影响。

案例库：行政机关的“责成”行为不具有可诉性｜不止行政裁判观察 一案指出，此类行为一般可视为内部职权分配行为，不直接对当事人的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。当事人保有对其后相关行政行为的诉权。但“责成”行为一旦通过某种形式外化并由当事人以正当方式获知，且直接对其权利义务产生实际影响，则在特殊情形下属于行政诉讼受案范围。

该案例同时指出，“责成”行为可作为审查“被责成”行为的程序合法性时应考量的因素之一。然而，行政机关是在上级机关“责成”下为一定之对外行为，不足以成为该行为合法的充分理由。

对当事人造成不利影响的违法确认行为宜纳入行政诉讼受案范围｜北京行政裁判观察 是另一个内部行为外化例子。法院指出，公文从形式上看属于内部行为，但被告通过政务公开将被诉通报向社会公开，从而使这一内部行为得以外化，客观上有可能对通报中涉及的当事人的权利造成实际影响。在分析被诉通报的可诉性时，需结合其具体内容来予以考察，对当事人造成不利影响的，宜纳入行政诉讼受案范围。

（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为

过程性行为原则上不属于行政诉讼受案范围。例如在 对被征收房屋进行“调查、认定和处理”不属于行政诉讼受案范围｜北京行政裁判观察 案中，法院认为，评估程序系拆迁补偿行为的一个程序性环节，为确定补偿金额的一个过程性行为，当房屋拆迁补偿协议签订后，该环节被后续的房屋拆迁补偿行为所吸收，行政机关对上诉人的投诉是否作出答复对上诉人权利义务不产生实际影响，上诉人据此提起的本案诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围。

在某公司诉温县自然资源局不服闲置土地认定案（参见（2020）湘09行终46号行政裁定书）中，一审法院指出，人民法院审查土地收回决定这一终局行为时，也将一并对闲置土地认定的合法性进行审查，因此在收回决定作出前，人民法院单独对闲置土地认定进行审查，不符合诉讼经济、便利原则，故裁定驳回起诉。二审法院予以维持（参见（2019）豫08行终146号行政裁定书）。

何海波教授于《行政诉讼法》（第3版）中将立案调查决定、中间事实认定、有关程序事项的告知通知、行政机关表示的初步意见等均列为过程性行为。

（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外

青海高院最新发布：2023年行政审判典型案例｜不止行政裁判观察 之案例四即为行政机关扩大执行范围或采取违法方式实施的典型案例。该案中，某县政府申请强制执行征收补偿决定，法院裁定准许执行。当事人认为行政机关超出准予执行范围，在拆除其房屋时对室内物品造成损毁，请求确认拆除行为违法。法院受理并最终确认某县政府拆除房屋过程中造成室内合法财物损毁的行为违法。

（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为

例如，在 案例库：上级机关责令下级机关履行行政复议决定不属于行政诉讼受案范围｜不止行政裁判观察 中，法院认为，责令履行行为属于上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的督促履责行为，依法不属于行政诉讼受案范围，基于该行为产生的抄送或告知行为亦不属于行政诉讼受案范围。是否抄送或告知当事人对当事人的权利义务不产生实际影响，对其产生影响的是下级机关根据上级机关的责令作出的履行行为，当事人可以诉下级机关的履行行为，但不可诉上级机关督促履责的行为。

（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为

一般来说，对信访事项的处理不属于行政诉讼的受案范围。例如在 举报人越级投诉实质是向上级行政机关的信访行为｜北京行政裁判观察 案中，法院首先论证了如果举报人违反属地管辖原则，向有处理权的行政机关的上级机关投诉，实质是向上级行政机关的信访行为，继而以“被告对其信访事项的处理，不属于行政复议的受理范围”为由驳回起诉。

但在 案例库：行政机关以信访形式处理安置补偿争议的行为属于行政诉讼受案范围｜不止行政裁判观察 案中，法院认为，行政机关以信访答复的形式认定当事人不符合安置条件，对其权利义务产生了实际影响，因此属于行政诉讼的受案范围。可见，法院判断是否属于行政诉讼受案范围时，即使案涉行为可能形式上符合《行政诉讼法》和《行诉解释》列举的不属于行政诉讼受案范围的情形，但如果对当事人的权利义务产生了实际影响，也可能予以受理。

（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为

行政类法律法规纷繁复杂，行政行为的种类亦是多样，难以全面列举。行政行为是否属于行政诉讼受案范围并非仅依据命名来判定，而是需要个案分析，关键在于该行政行为是否对当事人的权利义务产生了影响。例如，在 全国百优裁判：告知性备案不属于可诉行政行为｜不止行政裁判观察 案中，法院认为，案涉备案是一种告知性备案，不具有行政许可、行政确认的性质，不会对原告权利义务造成实际影响，不属于行政诉讼受案范围。

而在 案例库：影响到相对人后续权利义务的备案行为具有可诉性｜不止行政裁判观察 案中，法院认为，案涉备案行为是否成立，涉及到业委会是否可以刻制印章开展活动，属于可诉的行政行为，对备案行为的撤销行为当然也属于可诉的行政行为。

以下将为大家列举几种实践中常见的、对当事人权利义务不产生影响的行为。

● 对行政行为的公告不可诉。在 限期拆除公告不属于行政诉讼受案范围 | 北京行政裁判观察 案中，法院认为，限拆决定属于受案范围，但限拆公告只是将该决定内容予以公告，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。不过，二审法院提出，为保护当事人权益及节约司法资源，决定也审理“公告内容”及限拆决定的合法性。

限价商品房销售价格的通知行为不属于行政诉讼受案范围｜北京行政裁判观察 与本案类似，但法院没有对公告的内容，即有权机关已经核定的限价商品房销售价格进行审理。不过，公告可能作为其公告的行政行为存在的证据，例如本案，本文认为，如当事人对有权机关核定的价格不满，可以通过信息公开等渠道申请该行政决定，进而针对该行政决定提起行政诉讼，而涉案公告则可作为该行政决定存在的证据。

● 便民利民渠道中的答复不属于行政诉讼受案范围。例如，在 “部长信箱”回复的法律效力认定｜不止行政裁判观察 案中，法院认为，“部长信箱”的设立在于受理公众提出的意见、建议、听取民意，回应社会关切问题，是一种便民利民的机制和途径；部长信箱的《回复》内容系一般性政策解读，不产生相应的法律效力，且《回复》并非出具的认定意见，对某某公司的权利义务未产生实际影响。

也有法院从通过便民服务渠道提起的意见或咨询不等于提起履职申请为由驳回起诉。例如在下列案件中，法院均有此类表述：

以案释法：行政机关在12345热线平台的反馈答复不属于行政诉讼受案范围｜不止行政裁判观察
行政机关在12345平台的答复不属于行政诉讼受案范围｜不止行政裁判观察

● 行政见证、鉴定等准行政行为不属于行政诉讼受案范围。准行政行为不直接影响当事人权利义务，法院一般以对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响为由，认为不属于行政诉讼的受案范围。

例如，在 行政机关对项目合作协议的见证行为不属于行政诉讼受案范围｜北京行政裁判观察 案中，法院认为，行政机关作为见证方在案涉合作协议上加盖公章既没有减损甲方和乙方的权利，也没有增加甲方和乙方的义务，又不影响该合作协议的成立或生效。因此，该见证行为对甲、乙双方的权利义务不产生实际影响，该见证行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

但有时，准行政行为可能间接影响当事人在其他法律关系中的权利义务，也就常引起争端。在 案例库：水上交通事故责任认定行为不属于行政诉讼受案范围｜不止行政裁判观察 案中，法院指出，事故责任认定书仅是作为后续案件的证据使用，其并未直接设立、变更、消灭当事人的权利义务，不影响当事人的实体权益。在后续的诉讼中，当事人依法可以对事故责任认定书提出异议，若有足以推翻责任认定结论的相反证据，法院将依法不予采信该事故责任认定书。当前实务中，这一观点已成为主流观点。

律师简介

黄琳娜
北京办公室 合伙人

业务领域：行政争议解决、企业行政合规、政府法律顾问
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赵绮
北京办公室 律师

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