专业解读

关键词：利害关系司法审查、阶梯型三要件框架、合法权益范围界定、合法权益个别化标准、合法权益受损害

《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”

关于利害关系如何具体审查，有多种观点。本文选择基于最高法在（2020）最高法行再36号盛某某等诉陕西省靖边县人民政府案（最高法案例：利害关系的分层次审查｜不止行政裁判观察）中提出的阶梯型三要件展开。

这个分析框架简明清晰，既有利于权利保护，也可避免利害关系的过分扩张。

最高法在该案中指出：“通常认为，与被诉行政行为有利害关系是指被诉行政行为对公民、法人或其他组织的合法权益已经或将会产生实际影响。”并明确了具体审查可从三个呈阶梯型的要件着手，依次逐级进行：

一是合法权益范围要件，即提起诉讼的公民、法人或其他组织诉请保护的属于一种合法权益，这种合法权益可规定于民事法律等私法，亦可规定于行政法律等公法；

二是合法权益个别化要件，即提起诉讼的公民、法人或其他组织享有这种合法权益，并非仅仅是一种间接的反射利益；

三是合法权益受损害要件，即这种合法权益受到或将会受到被诉行政行为的损害。

要件一：合法权益范围

“提起诉讼的公民、法人或其他组织诉请保护的应属于一种合法权益，这种合法权益可规定于民事法律等私法，亦可规定于行政法律等公法。”

1.权益不限于公法范围

首先值得注意的是，该案中，合议庭没有把权益来源仅仅框定在公法范围，这一点也与《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条相一致：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”

案例库：行政诉讼中债权人原告资格的认定｜不止行政裁判观察 中进行了进一步阐释：“所谓‘应当予以保护或者考虑’的债权，需具备以下几个方面的特征：

其一，该债权应当是受法律保护的债权。
其二，该受法律保护的债权必须在行政机关作出行政行为时业已形成或者必将形成。
其三，债权人与行政机关形成一种区别于一般债权人的特别法律关系。”

可见，无论是司法解释、人民法院案例库案例还是最高法判例，均未将权益限定于公法范围。基于民事法律关系的权益，在特定情形下，也可以成立利害关系。

2.权益的合法性

当不存在合法权益时，则原告与被诉行政行为不具有利害关系，可参照以下两案：

基于自身不诚实守信行为提起投诉举报，不具有应保护的合法权益｜不止行政裁判观察
因出租小客车指标造成的损失不属于行政诉讼应予保护的合法权益｜北京行政裁判观察 

需要说明的是，这一点易与“诉的利益”审查混同。“诉的利益”审查的是进行司法保护的“必要性”与“实效性”，其中“必要性”审查中包括“正当性”，因此，司法裁判中的说理角度并不统一。以上两案中，前一个侧重“利害关系”，后一个侧重“诉的利益”。对此将另文探讨，在此不予展开。

要件二：合法权益个别化

“即提起诉讼的公民、法人或其他组织享有这种合法权益，并非仅仅是一种间接的反射利益。”

“反射利益”，即不特定公众基于行政机关对行政管理秩序的维护而客观上获得的利益。虽然文书中不一定采用“反射利益”的措辞，但多个裁判都体现了这种观点。例如 年度案例：公民个人无权对行政机关涉公共利益职责起诉｜不止行政裁判观察 。

行政机关设置监控行为是否可诉｜不止行政裁判观察 中，法院从主观诉讼、客观诉讼和反射利益三个层次，分别论证了该案中没有需要保护的、可归属于原告个体的权益，进而否定了原告与案涉行为的利害关系。

要件三：合法权益受损害

（2019）最高法行申10675号漯河市逢春企业咨询有限公司诉河南省漯河市国土资源局等房屋行政登记案中，最高法认为：“与行政行为有利害关系应当指受到行政行为的实际影响，即行政行为实际上处分了其权利义务，包括行政行为增加了其义务或减损了其权利等情形。”

在多个案件中，最高法均强调对“实际影响”的重点考量。甚至，个别案件里，即使当事人并不在行政法律规范规定的保护范围内，也因考虑到“实际影响”，从而认可其利害关系。

例如 最高法典型案例：已向开发商支付购房款并实际占有、使用房屋的购房人与房屋征收行为之间具有利害关系｜不止行政裁判观察 中，行政法律规范明确规定补偿对象仅为房屋所有权人，但是，最高法在本案中考虑到原告这类群体所受到的实际影响，进而认定此类购房人即使未办理产权登记，房屋征收部门亦应当认可其对房屋所拥有的合法权益。

案例库：食品销售商被罚，生产商诉请撤销处罚决定，如何审查？｜不止行政裁判观察 的裁判要旨中，法院也是基于“实际影响”的考量，认定生产商具备利害关系。

深圳市盐田区人民法院公布的2021年度十大案例之八即“甯某诉国家税务总局深圳市税务局案”中，法院认为实际缴纳税款的原告与税务通知书具有利害关系。专家点评指出，原告作为实际负税人，虽然不是被诉通知书的直接相对人，但是被诉通知书对其权益产生实际影响，具有利害关系。

原文链接：https://m.thepaper.cn/baijiahao_17529449

保护公民、法人和其他组织的合法权益，是行政复议及诉讼制度的核心价值。利害关系审查的存在，并非是站在权利保护的反面，而是为了避免复议、诉讼数量的不当扩张。在当事人实际受到影响，且对这一类特别的当事人赋予复议、诉讼权利并不会造成无限扩张时，从立法宗旨出发，应当认可其利害关系。

最后，再次回顾阶梯型三要件：

要件一：关注权益的合法性，但不要求权益仅属于公法范围；
要件二：排除反射利益；
要件三：强调对受到实际影响的当事人予以保护。

此外，如前所述，在司法实践中，“利害关系”常与“诉的利益”的审查发生重叠。对于两者的区分，将在后续梳理中探讨。

律师简介

黄琳娜
北京办公室 合伙人

业务领域：行政争议解决、企业行政合规、政府法律顾问
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赵绮
北京办公室 律师

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