专业解读

根据最高人民法院官方公众号发布的数据，2023年，全国法院以撤销、变更、责令履行、责令赔偿、确认违法、确认无效等形式判决行政机关败诉的共5.2万件，占判决结案的34.5%；而2024年，这两个数据分别为36833件和23.7%。

为了提升行政机关的依法行政与应诉能力，我们从案例出发，梳理了可能导致行政机关败诉的六类十七种原因。这些案例涵盖了行政处罚、行政许可、行政强制措施、行政协议履行等多种情形，希望能够借此帮助行政机关规范高效执法。

一、超越职权

实践中，对行政机关是否有相应职权的审查是审查行政行为合法性的第一步，对于超越职权作出的行政行为，法院无需再审查其他事项是否合法。例如，在 案例库：行政强制措施没有法律、法规的规定及授权的，应予撤销｜不止行政裁判观察 中，法院指出，行政机关依据不动产中心的协助函锁定原告开发的楼盘，冻结网签备案系统，该行政强制措施没有相关法律、法规的规定及授权，于法无据，属于超越职权的行政行为，该冻结行政行为违法，依法应当予以撤销。

在 认定行政行为超越职权后无需再对其他合法性事项进行审查｜不止行政裁判观察 中，二审法院不仅指出，行政机关在没有查处职权时作出的行政处罚决定应予撤销，还一并指出，在行政机关超越职权情况下作出的行政行为，法院便无需也不应再对事实依据、法律适用和程序进行评判。

建议：对行政机关而言，“法无授权不可为”是一项至关重要的原则。在执行任何行政职能或作出行政行为时，行政机关都应当首先确认其行动已获得相应法律规范的授权，以避免越权行为和可能由此引发的法律风险。这不仅是依法行政的基本要求，也是确保行政行为合法性和权威性的关键所在。

二、违反法定程序

1. 超出法定期限

在 案例库：行政处罚取证时，对证据先行登记保存但逾期不作处理违法｜不止行政裁判观察 中，原告占用公共场所摆卖家鸡，执法人员劝导教育未果，随后依法采取先行登记保存措施，决定对原告使用的电子秤异地保存，并当场作出《先行登记保存证据通知》。但行政机关采取先行登记保存证据后长时间未进行处理，法院认为，这没有法律依据，明显不当，行政执法程序违法。因原告诉请确认违法而未诉请撤销，法院判决确认被告超期保存的行为违法。

2. 未告知当事人陈述申辩的权利

在 公报案例：撤销已生效行政许可应遵守法定程序｜不止行政裁判观察 中，行政机关以申请时隐瞒真实情况为由，对原告作出《撤销行政许可决定书》。但法院认为，虽然《中华人民共和国行政许可法》没有设定行政机关撤销行政许可所要遵循的具体程序性义务，并不意味着其就可以不要程序，程序合法的底线在于正当程序原则，行政机关在此情况下应当遵循这一法律原则。根据这一法律的要求，行政机关作出影响当事人权益的行政行为时，应当履行事先告知、说明根据和理由、听取相对人的陈述和申辩、事后为相对人提供相应的救济途径等正当法律程序。据此，法院撤销了行政机关作出的《撤销行政许可决定书》。

3. 未依法回避

在 听证工作人员的选择应当符合正当程序原则｜不止行政裁判观察 中，法院指出，行政机关工作人员陆某，在作出被诉决定书过程中，已经作为承办人参与该项工作，而行政机关在听证程序中仍然指派其作为听证员，有违正当程序原则。法院认为，虽然原告在听证过程中未对陆某担任听证员提出回避申请，整个听证记录也未见有因陆某参与听证而明显导致听证不公平、不合理的情形，但作为前期参与承办案件的工作人员，陆某难免在听证会召开前就对该案件有倾向性意见，再作为听证员协助听证主持人时，难以防止偏见，难以排除对听证公正性的合理怀疑。因此，法院撤销了被诉决定书。

4. 未告知当事人证据情况

在 行政机关在听证程序中未出示证据构成程序违法｜北京行政裁判观察 中，法院认为，在听证程序中，行政机关应向行政相对人出示拟作出处罚所依据的全部证据，并接受其质证，以保障相对人可以对行政机关所认定的违法事实及其证据材料进行质证、陈述和申辩。如果行政机关未按照上述规定履行听证程序，则构成违反法定程序。

5. 未依法送达

在 案例库：因未达到“三通一平”条件未进行开发利用的，可认定为有正当原因｜不止行政裁判观察 中，被诉《收回国有建设用地使用权决定书》涉及原告的重大利益，行政机关在未穷尽其他送达方式进行送达的情况下，以电话联系不上原告、找不到原告办公地点为由，认为原告不配合调查，即通过公告方式向原告送达《闲置土地认定书》《闲置土地处置听证权利告知书》。法院认为，这变相剥夺了原告在行政处罚决定书作出前享有的陈述、申辩的权利，作出《收回国有建设用地使用权决定书》违反法律规定的程序。且本案中的情形不符合无偿收回土地使用权的条件。最终，法院撤销了被诉《收回国有建设用地使用权定书》。

6. 未实质考量并听取当事人的陈述申辩

《中华人民共和国行政处罚法》中规定了对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的，行政机关负责人应当集体讨论决定这一程序。据此，在 行政处罚的负责人集体讨论程序应当在何时进行？｜以案释法 中，法院认为，如在首次集体讨论后出现如当事人提出了有意义的陈述、申辩，或应当事人申请，行政机关召开了听证会，应当再次启动集体讨论决定程序，由办案人员根据调查的事实、证据以及听证笔录向行政机关负责人全面汇报后，由负责人再次集体讨论后才能形成最终的行政处罚决定，否则视为程序违法。不过，就这一问题，在实践中仍然存在不同观点。

建议：除正当程序原则外，各种法律规范中还规定了行政机关为特定行政行为时所需要遵守的特殊程序规定，一旦违反这些法定程序，行政行为被撤销或确认违法等败诉风险将大幅增加。行政机关应深入了解本系统相关法律规范对于程序的规定，并严格执行。同时，在程序推进过程中，做好相关留痕工作，确保所有程序都有据可查，以免不必要的法律风险。

三、主要证据不足

在 案例库：食品销售商被罚，生产商诉请撤销处罚决定，如何审查？｜不止行政裁判观察 中，行政机关在接到举报人的举报后，对举报事项予以立案调查，但执法人员仅仅通过对某果酱实物进行肉眼观察，发现瓶底部有黑色物质，但未进行开瓶检查，现没有证据显示行政机关采用适当方式排除涉案果酱瓶底部的黑色物质是存在于包装瓶体本身的可能性或是果酱配料的可能性，也没有结合涉案果酱的加工工艺对瓶底的黑色物质是否属于合理范畴进行分析判断，即径行作出了“混有异物”的判断，法院认为，这应属于认定事实不清，证据不足，法律适用错误，撤销了《行政处罚决定书》。

建议：《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条明确规定：“在行政诉讼中，行政机关作为被告，对其作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”行政机关应当全面、细致地收集证据，确保形成完整的证据链，并妥善保存所有相关证据材料。一旦相对人提起行政复议或诉讼，行政机关应及时、准确地向司法机关出示所需证据。

四、适用法律错误

1. 不符合法定要件

在 案例库：广告法中绝对化用语规定条款的理解与适用｜不止行政裁判观察 中，裁判要旨指出，经营者在宣传其所获荣誉时，奖项名称中包含“最佳”等绝对化用语，是否违反上述规定，应当结合具体案情。在属于《广告法》调整范畴的前提下，以是否产生误导消费者、引起不正当竞争的危害后果作为认定是否构成违法行为的要件，法院最终认定，原告的行为不属于贬低竞争对手的排他性宣传，也不可能造成受众误解，不存在扰乱市场秩序、侵害潜在消费者的合法权益的危害后果，行政机关所作行政处罚决定适用法律错误。

2. 违反上位法

在 案例库：违法设定行政许可条件的行政行为应予撤销｜不止行政裁判观察 中，审批机关适用《关于规范全市殡葬车辆营运管理的意见》的规定，在被诉答复中要求申请人依照该意见第三条的规定，提交所在镇区域范围意见。但法院审理后认为，该意见第三条的规定并无上位法的依据，审批机关以此要求原告，属于违反上位法规定增设的行政许可条件，适用法律、法规错误。因此，法院判决撤销了被诉答复。

3.未准确引用法律条文

在 信息公开告知书未援引具体法律依据属适用法律错误｜北京行政裁判观察 中，法院指出，适用法律、法规是否正确是判断行政行为合法性的一个重要方面，行政机关作出行政行为应当援引正确的法律依据。行政机关作出政府信息公开申请答复告知书仅告知信息不存在，未援引具体的法律依据，显属适用法律、法规错误。据此，法院撤销了被诉告知书。

4.法律规定尚不明确时未审慎处罚

在 全国优秀行政裁判｜行政机关如何监管缺乏具体管理办法的新兴行业经营行为 中，行政机关以原告未取得特种行业经营许可而经营旅馆业为由，对原告作出行政处罚。但法院认为，民宿作为新兴产业，在其产生和发展过程中必然会出现诸多问题，当前对于民宿、日租房的行政管理规定缺位，在相关政策法规鼓励发展民宿旅游经营、而现实中又确实缺乏具体管理办法的时候，对本案这种存有争议的经营行为启动行政处罚程序，应持相当谨慎的态度。被诉行政处罚决定主要证据不足，适用法律错误，应予以撤销。

建议：行政机关在作出行政行为时，应注意选择适用现有有效且不与上位法冲突的法律规范。面对复杂的、涉及多个构成要件的情形，建议将法律要件逐一拆解，细致对照每个要件，确保所有要件均符合后，才能对当事人的行为进行法律评价，尤其是当这种评价可能带来不利后果时，更应谨慎。此外，行政机关在作出行政行为时，应正确援引相关的法律规范。

五、滥用职权与明显不当

1. 滥用职权

在 公报案例：以相同理由再次作出被法院撤销的不予许可决定属于滥用职权｜不止行政裁判观察 中，法院认为，行政机关在复议机关和人民法院判决撤销其不予行政许可行为的情况下，仍然以相同理由作出不予行政许可决定，严重违反了行政诉讼法第七十一条规定，浪费了有限的司法资源，增加了当事人的讼累，显系滥用职权，撤销了行政机关作出的《不予行政许可决定书》。

法院对判断行政机关是否构成滥用职权存在一定裁量空间。在 最高法行政庭法官会议纪要：对行政机关专业认定的司法尊重｜不止行政裁判观察 中，最高法指出，从行政审判实践来看，滥用职权的表现形式大致包括：不正当的目的；不善良的动机；不相关的考虑；不应有的疏忽；不正确的认定；不适当的迟延；不寻常的背离；不一致的解释；不合理的决定；不得体的方式。在行政法律规范的适用过程中，如果行政机关对不确定法律概念的具体化违背了立法精神、立法目的，法院在司法审查时对这种行政专业认定就应当敢于以滥用职权为由予以否定。

建议：实践中，最高法的态度对于滥用职权的认定具有重要参考价值。行政机关可对照前述最高法的会议纪要，以预防落入被认定为滥用职权的情形。特别是在处理可能有多种含义或定义并不十分具体的不确定法律概念时，行政机关应深入理解和考虑相关法律的立法宗旨与目的，确保行为不仅符合法律规定，同时契合立法精神。

2.明显不当

在 拆除违建行为明显不当的认定｜不止行政裁判观察 中，法院认为，所谓明显不当，是指行政行为在客观上违反行政合理性原则而不具有合理性。该原则要求行政机关在执法时有多种方式可以有效实现行政目标的情况下，应当选择对相对人权益损害最小的方式，即行为违法性与行政处理方式应当合乎比例。

在行政处罚争议案件中，行政机关常因违反过罚相当原则而被法院视为明显不当并予以变更。例如，在 案例库-行政处罚-013号：行政处罚金额明显过罚不当，法院可直接变更｜不止行政裁判观察 中，裁判要旨指出，针对行政违法行为情节较为轻微，社会危害性较小等法律规定的从轻、减轻行政处罚的情形，人民法院本着处罚不是目的，而是手段，兼顾行政目的的最佳效果和对相对人的最小侵害等裁量因素，认为行政处罚金额明显过罚不当的，可依据行政诉讼法第七十七条第一款的规定，直接判决变更处罚数额。

在 案例库-行政处罚-010号：邻里互助型有偿拼车非擅自从事道路旅客运输经营｜不止行政裁判观察 中，因疫情影响没有直达客车，原告的亲友委托其帮助接送孩子上下学，并给付不等费用。行政机关认为其在没有取得道路运输证和道路运输从业资格证的情况下长期有偿从事道路旅客运输，对其处以行政处罚。但法院认为，原告运送行为发生于特殊时期，几乎没有利润空间，并没有将追求物质利益作为运送行为的主要目的，同时没有向社会其他不特定对象提供运送服务，没有扰乱运输经营秩序。从社会公众常情常理看，原告的行为属邻里互助、互惠行为，其行为的正当性、合理性符合社会一般认知范围。行政机关作出的行政处罚决定有违友善的社会主义核心价值观，也不符合行政法理论的行政执法谦抑性要求，没有对符合社会主流价值的新情况给予必要的容忍，没有从力求法、理、情统一的视角去理解法律精神。综上，法院撤销了《行政处罚决定书》。

有时，法院还会在非诉执行阶段，对其认为明显不当的行政处罚裁定不予执行。如在最高法官方公众号发布的案例 最高法发布：“小过重罚”，法院可不准予强制执行｜不止行政裁判观察 中，《行政处罚决定书》生效后，相对人未缴纳罚款，行政执法机关向法院申请强制执行该行政处罚决定书，但法院认为该处罚决定书违反过罚相当的原则，显失公平，遂作出裁定，不准予强制执行行政执法机关作出的行政处罚决定。

建议：行政机关在作出行政行为，尤其是在作出存在较大裁量空间的行政处罚时，如已有法定裁量标准，应当严格遵守。如尚未颁布裁量标准，行政机关应仔细辨别相对人行为的事实、法律性质、情节以及社会危害程度等，合理行使自由裁量权。同时，行政机关需注意遵守比例原则、信赖保护原则、同等情况同等对待等原则，兼顾法律刚性、事理逻辑与人情关怀，实现惩戒与教育相结合、执法效果与社会认同相统一的价值目标。

六、不履行职责

1. 不履行法定的职责

在 案例库：涉违规改建行政诉讼中楼下住户原告资格的认定｜不止行政裁判观察 中，因行政机关对违反城乡规划法的行为具有行政处罚权，而未对原告楼上存在违法建设进行查处，法院判令行政机关履行法定职责。本案中，行政机关的职责来源于法律的明确规定。

2. 不履行承诺的职责

在 案例库：会议纪要议定事项可转化为行政机关的法定职责｜不止行政裁判观察 中，法院明确指出，法定职责既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件以及“三定方案”确定的职责，还包括行政机关本不具有的但基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。行政机关以《会议纪要》作出“四个允许”承诺的方式，已经将监督所属工作部门依法履职转化成为行政机关依法应当履行的承诺、义务与职责。据此，法院判令行政机关，及时组织、督促和协助相关工作部门履行相应的法定职责。本案中，行政机关的职责来源于其自身作出的承诺。

3. 不履行约定的职责

在 案例库：行政协议案件中行政机关履行相应义务的审查规则｜不止行政裁判观察 中，行政机关与原告签订有《探矿权出让合同》，后双方约定解除《探矿权出让合同》，并明确退款流程。但行政机关余346万元探矿权出让价款未退还，法院判令其向原告支付余下的探矿权出让价款346万元并支付利息。本案中，行政机关的职责来源于其与原告的约定。

建议：从上述三案判决来看，不少法院认为，法律、法规、规章规定的行政机关职责，上级和本级规范性文件以及“三定方案”中确定的职责，行政机关本不具有的但基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责等均为行政机关应当履行的职责。行政机关应当积极主动地履行通过前述各种途径形成的职责。如收到当事人提出的履职请求，行政机关应全面评估自身是否确实负有相应的职责，而不轻易以“不具有相关职责”为由拒绝，以免在后续可能发生的诉讼中陷入不利境地。

律师简介

黄琳娜
北京办公室 合伙人

业务领域：行政争议解决、企业行政合规、政府法律顾问
邮箱：huanglinna@dtlawyers.com.cn

赵绮
北京办公室 律师

业务领域：行政争议解决、企业行政合规、政府法律顾问
邮箱：zhaoqi@dtlawyers.com.cn