专业解读

行政诉讼系列文章将通过8篇梳理文章，帮助读者温习行政诉讼中最基础也是最核心的知识，搭建行政诉讼的体系框架。

第一篇主题是行政法原则的司法适用。

笔者选取了三个在司法实务中广泛适用的行政法原则：比例原则、正当程序原则、信赖保护原则；也将讨论行政处罚中的基本原则。

1. 比例原则

比例原则被称为行政法中的“帝王条款”，常被用来衡量行政行为的合理性。通说认为，比例原则包括适当性、必要性与均衡性三个下位阶的子原则，在以下人民法院案例库案例的裁判要旨部分，法院采取的也是“适当性、必要性与均衡性”表述：案例库： 运用比例原则等规则对行政裁量的适当性予以审查。

适当性原则要求行政行为与其目的相适应，不能选择无益于目的实现的行政行为。

必要性原则要求在实现行政目的时，如果存在多种路径，应当选择对相对人损害最小的一种，例如最高法典型案例：行政强制应以实现行政目的为限选择对相对人合法权益损害最小的方式

均衡性原则又称狭义比例原则，要求行政行为实现的利益与对相对人权益的损害之间需达到平衡。

违反三子原则的任一条，都意味着对比例原则的违反。

马超、于晓虹：行政审判中比例原则的适用——基于公开裁判文书的实证研究 一文详细分析了司法实务中比例原则的运用。其中提到：“学界的主流意见认为，将比例原则引入我国行政审判将会产生维护原告权益的积极效果。”但经过更精细的分析发现，“……在适用结果上，比例原则似乎没有对原告权益起到预想中的强有力保护，均衡性原则适用的结果是法院更多地支持了行政机关而不是相对人。”

以下两个案例中，法院在进行利益/损害衡量时，都将社会公共利益纳入了考量范畴，并据此作出了支持行政机关的裁判：

法律发展出现滞后时对行政处罚比例原则的运用

年度案例：适用比例原则时应将社会公共利益纳入考量范畴

如想更加体系化掌握比例原则，可阅读应松年、沈岿推荐：刘权《比例原则》｜荐好书

2. 正当程序原则

正当程序原则要求，行政机关为一切行政行为，都应当遵循正当的程序，包括：与案件有利害关系的行政人员应当回避（听证工作人员的选择应当符合正当程序原则）；应当事先告知当事人案件相关情况及其证据等材料（行政机关在听证程序中未出示证据构成程序违法）；作出对当事人不利的决定前，应当告知相对人陈述申辩的权利并听取其陈述申辩，例如以下两个案例：

取消保障性住房租金补贴资格应当遵循正当程序原则
公报案例：撤销已生效行政许可应遵守法定程序

相对人的申述申辩不仅应当在形式意义上被听取，更应当在实质意义上被考量。这也是正当程序原则的应有之义。例如《中华人民共和国行政处罚法》中规定了对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的，行政机关负责人应当集体讨论决定这一程序。据此，有法院认为，如在首次集体讨论后出现如当事人提出了有意义的陈述、申辩，或应当事人申请，行政机关召开了听证会，应当再次启动集体讨论决定程序，由办案人员根据调查的事实、证据以及听证笔录向行政机关负责人全面汇报后，由负责人再次集体讨论后才能形成最终的行政处罚决定，否则视为程序违法（行政处罚的负责人集体讨论程序应当在何时进行？｜以案释法）。

即使法律对行政行为的法定程序未作明确规定，行政机关在行为时亦应符合一般行政法律程序（没有明确程序规定的行政行为应遵循程序正当和公平原则）。

3. 信赖保护原则

何海波教授于《行政诉讼法》（第3版）中将信赖保护原则表述为：“通常指当事人基于对公权力行为的信任而作出一定的行为，这种行为所产生的正当利益应当予以保护。”并总结了对应的三种保护方式：程序保护，即对于信赖利益受到损害的人，行政机关作出决定前要听取其意见；存续保护，即无论现存法律状态是否合法，都维持行政行为，或者恢复行政行为的法律后果；财产保护，即衡量公共利益后，撤销、废止或者改变原来的行政行为，同时给当事人适当的经济补偿。

合理信赖有多种来源：

合理信赖可能来源于法律的明文规定。一般认为，《行政许可法》第八条是信赖利益的立法例。当事人依法取得的行政机关颁发的行政许可，应受到法律保护，在该许可未依法变更、撤回之前，不应否定其效力（全国百优裁判：行政许可信赖利益保护原则的具体适用）。

并且，在行政许可领域，撤销行政许可时信赖保护原则在一定程度上应优于有错必纠原则 一案中，法官认为，有错必纠原则主要适用于课以义务的违法行政行为，对于行政许可这种授益性行政行为而言，信赖保护原则在一定程度上应优于有错必纠原则，除非不撤销违法行政许可行为将会给国家、社会公共利益造成重大损失。

合理信赖也可能来自于行政机关的允诺。例如在 案例库：行政决策中对企业公平竞争权、信赖利益等的保护 中，法院指出，案涉合同关于达标优先续签的相关约定，使相对人对于继续合作产生了合理预期，形成了依法应予保护的信赖利益。

合理信赖还可能来源于行政机关的默许。例如在 违法建设的认定应考虑相对人对政府的信赖因素 案中，法院认为，当事人在承包地上建成养殖场多年，行政机关并未因涉案建筑物未办理相关审批或备案手续，强制其停止养殖，表明了政府对其行为的认可。后相关政策文件出台，当事人未补办相关手续，但行政机关仍未处罚。当事人基于对政府的信赖，继续行为并无不当。在以下多个案例中，法院均有相似表述：

违法建设认定中信赖利益应受保护
未取得规划许可的建筑违法定性应考量信赖利益保护等因素
乡镇政府查处违法建设时应充分考量当事人的信赖利益
如果想要继续深入学习，可阅读 余凌云：“法学精义”三部曲。

4.  行政处罚的基本原则

为防止对当事人的不当侵害，行政处罚还需额外遵循一些特殊的原则。

●行政处罚应当坚持处罚法定原则，不属于法定处罚范围的行为，不能科以行政处罚。最新行政公报案例：对私人小客车合乘行为的监管应遵循处罚法定原则 案中，再审法院认为，对合乘信息负责的是合乘平台，并非车主，且《长沙市私人小客车合乘管理规定》未规定相应的处罚措施。根据行政处罚中“处罚法定”原则，不应对车主进行处罚。可以看出，法院认为，行政处罚的成立不仅要求行为具有违法性，还要求相对人是该法上的法定责任人且该法明确设置了罚则。本案有一定政策导向原因，体现了对新兴行业包容审慎的监管态度。

●行政处罚应坚持过罚相当原则，这是比例原则在行政处罚领域的具体体现。近年来，许多涉及“小过重罚”的案例在社会上引起了广泛的讨论，例如 冷点复盘：榆林芹菜案各方观点综述。

高额起罚点是许多特别法的明文规定，基层执法人员破格轻罚有被问责风险，但依法重罚又可能造成过罚不当。在食品处罚中过罚相当原则的适用 中，有法院曾对这一问题提供了一条解释路径。该院认为，在一般法与特别法中，通常应优先适用特别法，但在特别法对从轻、减轻处罚没有明确规定时，可以适用行政处罚法（现第三十二条）的规定，依法从轻或者减轻行政处罚。

人民法院案例库上线后，针对过罚相当这一问题入库了多个相关案例，例如：

案例库-行政处罚-001号：过罚相当原则的司法适用
案例库-行政处罚-009号：行政处罚应坚持过罚相当、罚教结合
案例库-行政处罚-013号：行政处罚金额明显过罚不当，法院可直接变更

●行政处罚需坚持一事不再罚原则。此前我们已对这一原则进行了整理，详见行政处罚中的“一事不再罚”｜精华合集第7期  ，欢迎大家阅读。

以上是第一篇的梳理，附上思维导图便于大家快速回顾：

下一篇，我们将梳理行政诉讼的受案范围。

作者简介

赵绮
北京办公室 律师

业务领域：行政争议解决、企业行政合规、政府法律顾问

邮箱：zhaoqi@dtlawyers.com.cn